采煤塌陷地综合治理的徐州经验

2017年12月12日至13日，习近平总书记深入徐州视察指导工作，强调塌陷区要坚持走符合国情的转型发展之路，打造绿水青山，并把绿水青山变成金山银山。我们必须始终牢记习近平总书记关于建设美丽徐州的谆谆嘱托，像对待生命一样对待生态环境，继续深化采煤塌陷地综合治理，坚定不移走生态优先、绿色发展路子。

徐州市采煤塌陷地综合治理工作起步于1988年，2008年以来，徐州抢抓省委、省政府加快振兴徐州老工业基地的重大机遇，在采煤塌陷地治理与生态修复相结合的绿色发展理念指导下，努力放大政策效应，积极创新工作思路，坚持“宜农则农、宜水则水、宜建则建、宜生态则生态”的综合治理原则，实施采煤塌陷地复垦治理项目43个、总规模4.48万亩，置换建设用地指标2.91万亩；实施工矿废弃地复垦治理项目285个、总规模3.39万亩，置换建设用地指标3.09万亩；通过二次土地调查，将6.03万亩已征采煤塌陷地变更为可直接利用的建设用地。徐州经济技术开发区、贾汪工业园区和泉山经济开发区充分利用塌陷地进行园区规划，规划塌陷地再利用4.5万亩，已建设再利用1.7万亩。目前，徐州采煤塌陷地综合治理成效显著，探索出具有徐州特色的典型利用模式，取得了显著的经济效益、社会效益和生态效益。

农业综合开发利用模式。结合实际地形和地质情况，徐州市积极创新思路，以增加有效耕地、减少采煤塌陷地、改善农村生产生活条件和生态环境为目标，利用“分层剥离、交错回填、土壤重构”等一系列工程技术手段，将城镇建设规划区以外的采煤塌陷地修复治理，优先复垦为耕地，还田于民。柳新镇是较早列入全国采煤塌陷地治理试点的地区，全镇采煤塌陷地面积高达4.6万亩，先期治理2万亩；2008年以来又争取国家及省、市项目4个，治理1.39万亩，实现新增耕地面积7514亩，恢复耕地比例高达54%。

建筑用地利用模式。通过向采煤塌陷地注入粉煤灰与水泥混合浆的方式，使采空区地面不再沉降，以达到土地再利用的目的，开辟更多的建设用地。徐州贾汪区最早实施了这种建筑利用技术，把夏桥矿的229亩采空区土地变成了建筑用地，建成安置小区。这种采煤塌陷地的治理成本每亩6万元左右，作为商品地出让，每亩价格已超过了100万元，不仅能获得较高的经济效益，同时，也安置了大量失地农民，维护了农民的利益和社会的稳定。

湿地公园综合开发利用模式。徐州针对塌陷地的形状、土壤类型、地层结构、稳沉程度、积水深浅等不同情况，坚持塌陷地治理与生态修复相结合，进行土地分类改造利用，积极打造生态修复示范区，逐步把塌陷地转化为独特的开发资源，变历史包袱为极具潜力的发展空间，先后完成了商湖、九里湖、潘安湖等一批重大生态再造工程。贾汪区潘安湖采煤塌陷地复垦项目，在全国范围内首次创立采煤塌陷地复垦综合整治新科目，突破土地整理科目之间的限制，确立综合整治门类，集“基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发”四位一体，通过挖土造田、开湖造景、培育湿地等方式打造集湖泊湿地观光、生态休闲健身于一体的生态湿地经济区，实现经济效益、社会效益和生态效益的共赢，成为创建国家生态园林城市的典型样板工程。

经过多年的实践探索，徐州在采煤塌陷地综合治理方面积累了成功的经验。

推进生态文明建设，建立综合利用长效机制。第一，建章立制，规范管理。如贾汪区制定了《土地复垦实施办法》《采煤塌陷地复垦工程质量管理暂行办法》和《采煤塌陷地复垦工程资金管理暂行办法》，较好地规范了该地区土地复垦工作，逐步建立“政府引导、多方联动、突出效益、综合开发”的治理机制。第二，主动争取政策、项目和资金支持。经过积极主动争取，《关于贯彻落实加快振兴徐州老工业基地意见的实施方案》中，采煤塌陷地调整变更、征地补偿费用补助、村庄搬迁用地指标等被列入政策措施；2012年，徐州市成为全国第一批工矿废弃地复垦利用试点地区，同年，省政府出台《关于支持贾汪区资源枯竭城市转型发展的意见》，支持贾汪区开展城乡建设用地增减挂钩，对原为建设用地的采煤塌陷地复垦置换政策给予延用。

坚持规划先行，优化国土开发格局。按照立足当前、兼顾长远、统一规划、分步实施的原则，结合徐州资源型城市转型发展实际，编制的《徐州市工矿废弃地复垦利用专项规划》在全国试点城市中首批通过国土资源部评审。明确将改善工矿区生态环境和群众生产生活条件、严格保护耕地和节约集约用地作为主要目标。通过规划的实施，实现采煤塌陷与综合治理同步，为促进徐州市耕地保护和生态建设、拓展建设用地空间、缓解土地资源瓶颈约束、全面统筹采煤塌陷地治理工作提供了依据。

注重因地制宜，统筹推进综合治理。按照“矿山治理利用、基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复”四位一体的建设模式，制定不同的治理方案，合理确定综合整治后的土地用途，实施分类改造利用，推进生态修复和综合利用。将矿产资源开发和矿区土地利用、生态环境治理、新型城镇化建设等结合起来，统筹解决压煤村庄搬迁、矿区城镇化和生态修复等问题，建成我国第一个矿地一体化管理信息系统。结合徐州老工业基地、矿业城市等自身特点，借鉴国外城乡统筹规划、生态环境修复、传统产业升级等领域的成功经验，深化国际交流与合作。

坚持绿色转型升级，盘活矿山存量土地。推动煤炭产业向“绿色化”转型升级，统筹地下煤炭开采布局与地上发展的关系，建立煤炭资源开采监管机制，优化开采时序，合理实施限采、缓采、减采措施，最大限度减少新增采煤塌陷地。到2020年，徐州市将有序退出14对矿井，压减煤炭产能800万吨。提高关闭矿井土地利用率是存量土地盘活利用的重点，徐州市制定了化解煤炭过剩产能涉及国土资源工作方案，通过将退出煤炭矿山存量建设用地纳入土地储备计划，并进行收储出让的方式盘活，同时做好矿区存量土地规划包装、招商引资工作，推动徐州煤炭行业脱困发展和转型升级。

创新融资方式，多途径筹措资金。徐州市经过多年的采煤塌陷区整治，已经探索出一条以政府投资为导向、以土地有偿使用为主体、社会各方参与的多元化投融资渠道，以市场机制运作的方式集中各方资金，为深入开展塌陷地治理提供资金保障。治理前期启动经费以政府专项投入为主，工作全面开展后，依托长效融资机制，吸纳社会资本投入。成立政府指导下的市场化平台，具体负责塌陷地治理、村庄搬迁整理和废弃闲置土地盘活利用等实施工作。

（作者单位：中共徐州市委党校）