特色小镇：怎么看，怎么建

自2016年住建部、国家发改委、财政部三部门联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》以来，特色小镇建设工作在全国范围内全面展开。同年，住建部公布了第一批127个特色小镇，2017年7月公布了第二批276个，目前，经住建部认定的特色小镇已有403个。两年来，全国各地积极稳妥推进特色小镇和小城镇建设，取得了一些进展，积累了一些经验，涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜居宜业、富有活力的特色小镇，但在推进过程中，也出现了概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题。2017年12月，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住建部四部门发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（下文简称为《意见》），对特色小镇和小城镇建设作出了进一步的指引。

如何把握特色小镇内涵

《意见》提出，准确把握特色小镇内涵，不能把特色小镇当成筐、什么都往里装。要准确理解特色小镇内涵特质，不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇戴上特色小镇“帽子”。特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小镇，“特色”是魂，特色小镇与产业园区、旅游景区、田园综合体、美丽乡村等概念存在本质差异。

特色小镇VS产业园区。两者都关注产业发展，如产业定位、产业特色、产业平台等，强调高端要素和优质产业的集聚，以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级。区别在于，特色小镇具备社区功能，强调产业与城镇要形成有机互动的发展模式，注重其产业、居住和服务等空间功能布局的紧凑、协调、和谐。而工业园区、产业园区大多规模较大，用地粗放，居住、服务等功能不够完善，对附近的城市依赖性强。

特色小镇VS旅游景区。以旅游功能为主导的特色小镇可以发展成为景区，有些历史人文古镇、自然风光优美的小镇也兼具特色小镇的文旅功能，从这个角度而言，特色小镇和景区开发有共同之处。但特色小镇更注重的是生产和生活，文化与旅游只是特色小镇生产与生活的衍生品。2016年10月，国家发改委发布《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，明确要求“坚持市场主导，培育成为休闲旅游、商贸物流、智能制造、科技教育、民俗文化传承的专业特色镇”，可见休闲旅游功能仅仅是特色小镇其中一个要素而已。

特色小镇VS田园综合体。田园综合体是2017年中央一号文件首次提出的新概念，是集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的特色小镇和乡村综合发展模式，是在城乡一体格局下，顺应农村供给侧结构性改革、新型产业发展，结合农村产权制度改革，实现中国农村现代化、新型城镇化、社会经济全面发展的一种可持续性模式。田园综合体侧重于企业参与、带有商业模式的顶层设计，城市元素与乡村结合、多方共建的开发方式，创新城乡发展，形成产业变革，带来社会发展，重塑中国乡村的美丽田园、美丽小镇。

特色小镇VS美丽乡村。特色小镇离不开乡村，但与乡村在形态和功能上都有着本质的不同。特色小镇集聚了大量资本、技术、人才等各类高端要素，是既有乡村本体特征又融入高新技术和特色人才的区域经济发展单元，需要探索利益主体多元、公众参与的现代社会治理体系。美丽乡村则更多地强调乡村发展的一、二、三产业融合作为产业支撑，是社会主义新农村的升级版。

通过概念的比较可以发现，在特色小镇的内涵中，产业是小镇发展的生命力和内动力，特色是产业乃至小镇发展的竞争力，文化是小镇的内蕴力，生态和生活是小镇的吸引力，旅游应该是小镇的辐射力。故而建设特色小镇，应该分清先后和轻重，产业和生活靠前，文化和旅游靠后。特色小镇是产业园区、旅游景区、田园综合体、美丽乡村的结合体和综合体，是它们发展的高级形态，片面地扣上特色小镇的“帽子”，是不科学不全面的，易导致特色小镇发展跑偏。

如何学习借鉴浙江经验

目前，各地都掀起了特色小镇的建设热潮，但也存在不少问题，比如定位同质化现象严重，缺乏创意；小镇风貌无特色，人文风情不够吸引人，承载能力差；产业联动不够，难以实现持续发展；没有实现产品开发与文化创意的结合，资源没有得到充分的利用；部分地区呈现房地产化趋势；还有一些地方的所谓特色小镇，沿用“新瓶装旧酒”“穿新鞋走老路”的模式，依然走圈地盖楼、物业租售的老套路，不仅毫无特色可言，而且造成了大量的房产空置和土地浪费；花样繁多的特色小镇大兴求新求异之风，诸如机器人小镇、人工智能小镇等高大上的噱头层出不穷，却往往是有名无实、不知所谓。

为了回应实践过程中存在的这些问题，《意见》明确指出，“特色小镇应遵循城镇化发展规律。浙江特色小镇是经济发展到一定阶段的产物，具备相应的要素和产业基础。各地区发展很不平衡，要按规律办事”。这就意味着，各地在推进特色小镇建设过程中，要科学把握浙江经验的可复制和不可复制内容，合理借鉴其理念方法、精神实质和创新精神，避免脱离实际照搬照抄。

浙江省作为特色小镇的诞生地，是国内特色小镇发展成熟且成功的区域，总结其成功要素，主要包括深厚的产业基础、雄厚的资金支持、灵活的机制结构、完善的政策引导以及丰富的人力资源。

首先，浙江拥有深厚的产业基础，形成了众多块状产业、特色产业，产值数百亿元规模的“块状经济”集群就有300多个，例如慈溪小家电、南浔木地板、桐乡蚕丝被、诸暨袜业、上虞伞业、义乌小商品等，这些块状特色产业市场占有率都很大。其次，浙江拥有活跃的社会资本，能够为特色小镇提供资金保障。长期以来浙江的固定资产投资中民间资本占比超过55%，全省60%以上的税收、70%以上的生产总值、80%以上的外贸出口、90%以上的新增就业岗位来自于民营经济，具备雄厚投资基础。从特色小镇建设来看，政府只占了10%—30%的资金投入，其他资金主要由企业自行承担，这对当地的社会资本提出了较高要求。再次，完善的政策引导是浙江省特色小镇建设领先于其它地区的核心因素。早在2015年4月，浙江省政府就出台了《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，政策上的先发优势使得浙江特色小镇走在全国前列。同时，创新推动“产、城、人、文”融合，为破解空间资源瓶颈、产业转型升级、改善人居环境、推进新型城镇化提供了有力的抓手。此外，在推动特色小镇发展进程中，浙江不仅牢固树立人才是第一资源的理念，而且非常重视人才结构的完善，即在人才队伍结构中既有核心领军人物，又有各类管理人才、技术人才等，让专业的人干专业的事。

可以看出，浙江省特色小镇有其自身的产业基础和经济基础，其它地区单单追求发展风口，盲目追随特色小镇遍地开花式建设，却忽略了自身发展的产业基础、区位和条件，会导致大量的资源浪费，并错过特色小镇的发展机遇。所以，全国特色小镇建设，绝对不是浙江特色小镇创建的生搬硬套和政府强制，而是一个因势利导的过程，是一个适应产业转型、未来产品创造的产业生长发展过程，要时刻以本地区既有产业发展为客观检验标准，保持特色小镇回归“特色”本真。可借鉴浙江特色小镇“产、城、人、文”四位一体有机结合融合发展的做法，坚持本地域规划先行，注重制定符合地区实际和特色的制度，从源头引导特色小镇健康发展。

如何科学推进特色小镇建设

选择好特色主导产业和产业集群。在做好小城镇产业SWOT分析的基础上，从内部条件的区域优势、配套服务、利好政策、融资环境等着手研究，从外部条件的整个行业发展趋势、区域范围产业同质性等分析，在差异化发展原则下，将具有潜力的特色产业作为特色主导产业。同时要形成产业集群，形成特色化、品牌化、规模化的产业链，向上扩展到原材料供应环节，向下延伸到服务环节，将产业形成一、二、三产业链，实现特色产业链与创新链的融合。

产业特色化、高端化，坚持产镇融合发展。首先必须有明确的高端产业定位，同时要具备社区功能、文化内涵、旅游配套和良好的生态环境，做到多种功能叠加，“产、居、文、旅、生态”五位一体。这正是新型城镇化的要求，即注重产业发展的同时注重生活居住，注重物质建设的同时注重文化建设，注重经济发展的同时注重生态环境。在规划方法上做到多规合一，做到“一个镇，一张总图”，各项规划统筹协调，并健康有序地实施管理。

保持“特色小镇”的鲜明性和乡土文化的鲜活性。特色小镇的特质在于“特色”，其魅力也在于“特色”，其生命力同样在于“特色”。保持鲜明的地域特色、产业特色、生态特色是打造特色小镇的首要原则。保持风格的独特性，不同区位、不同模式、不同功能的小镇，无论是硬件设施还是软件建设，都需与其产业特色相匹配，一镇一风格，不重复、不趋同，确保唯一性。乡土文化是“小镇文化”的内核，也是小镇最有魅力的元素之一。只有外壳而无鲜活乡土文化内涵的小镇是难有生命力的。所谓“原生性”和“鲜活性”，是指用独特的自然风貌、生活习俗和人的生产劳动等社会性生态元素，诠释小镇文化传统。

政府引导，企业主体，市场化运作。在特色小镇规划、建设、管理的全过程中，要凸显企业的主体地位，充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用，以企业为主体推进项目建设，确保投入产出的有效性。政府要做好“店小二”的角色，加强引导和服务保障，尤其在土地保障、财政支持、税收政策、设施配套等方面。同时建立充满活力的体制机制，浙江“特色小镇”是新型城镇化中创新发展的产物，在建设过程中更加强调创新发展理念，创新发展模式，创新规划建设管理，创新社会服务管理。

注重指导和监督。在普查第一批经住建部认定特色小镇的基础上，要树立一批榜样，同时采取动态机制，淘汰退出一批不合格的小镇，统一实行宽进严定、动态淘汰的创建达标制度。另外，要研究编制小城镇规划建设指南，指导特色小镇发展。此外，每年要开展定期的检查和评估，对全国特色小镇建设进行有效监督，避免各地区只管前期申报、不管后期发展。

（作者单位：住房和城乡建设部科技与产业化发展中心规划发展处）