领导干部自然资源资产离任审计解读

2015年至2017年，领导干部自然资源资产离任审计试点在全国分阶段分步骤实施。2017年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着一项全新的、经常性的审计制度正式建立，意味着从2018年开始，离任审计将从试点阶段进入全面推开阶段。开展领导干部自然资源资产离任审计，是中央推进生态文明建设的重大战略决策和重大改革部署，有利于完善自然资源资产产权制度，促进自然资源的合理开发利用，有利于加快生态文明建设，促进“四个全面”战略目标的实现，有利于完善领导干部政绩考评机制和环境责任追究制度，推进国家治理能力与治理体系现代化。

如何界定离任审计中的自然资源资产？

自然资源资产是指产权可以被确认、能给所有者或实际控制人带来经济收益、价值能以货币计量的自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、水资源、森林资源、草原资源、海洋资源等。可以从以下五个方面理解：

自然资源是自然资源资产的实物基础。自然资源客观存在，其范围大于自然资源资产。前者构成了后者存在的环境，后者只有在创造物质财富过程中才能得以确定。

产权可以被确认。产权是一个社会化概念，包括所有权、使用权和转让权等，依赖于人类社会制度体系而存在。针对某类自然资源，只要有人类个体或组织根据制度体系来声明对其拥有权利，则具备产权属性，可以被视为自然资源资产。

能给所有者或实际控制人带来经济收益。所有者指的是拥有所有权的个体或组织，实际控制人指的是尽管个体或组织不是所有者，但其拥有实际的使用权甚至转让权。存在对自然资源进行交易的市场，获取经济收益的途径包括自行使用、将权利以约定价格让渡给另一方等。

价值能以货币计量。当可以从自然资源中获取经济收益时，就能对自然资源的价值以货币进行计量。对自然资源价值的计量可能是不准确的，但并不影响将其视为有价值的资产。

自然资源资产存在内生不确定性。主要体现在自然资源变化、经济收益以及价值等方面。如湖水水质、土地质量可能变差或变好，总量可能变多或者变少等，这些变化会导致获取的经济收益发生变化，资产价值也随之发生变化。

离任审计制度的总体目标是什么？

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”作为制度体系建设的一部分，《决定》提出：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”

2015年4月颁布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求健全生态文明制度体系，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计被列入“健全政绩考核制度”的一部分。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》进一步明确了离任审计在生态文明制度体系中的定位。

领导干部自然资源资产离任审计制度的总体目标是使领导干部树立正确的政绩观和发展观，正确履行自然资源资产管理和生态环境保护职责，推动健全完善生态文明制度体系，促进社会主义生态文明建设。围绕上述目标，离任审计聚焦领导干部履行自然资源资产管理及生态环境保护相关职责的情况，以被审计领导干部任职前后（或任职期间）所在地区（或部门职责范围内）自然资源资产实物量与质量、生态环境质量状况变化为基础，以生态文明绩效目标体系为切入点，全面掌握生态文明制度体系的落地执行情况，对领导干部任职期间履职情况做出全面客观公正的评价。

审计对象是什么人？

《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定，“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任”，“本办法适用于县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员，中央和国家机关有关工作部门领导成员；上列工作部门的有关机构领导人员”。因此，领导干部自然资源资产离任审计的对象包括地方党政主要领导干部和政府有关自然资源资产主管部门党政主要领导干部。从事自然资源资产生产、加工的国有企业的党政主要领导干部，也肩负经济发展和环境保护的双重责任，因此他们也是自然资源资产离任审计的对象。

审计时间范围主要根据地方党政主要领导干部任期年度进行，一般以近三年的情况为主，个别重大事项可以追溯以前年度。为通过对比反映领导干部自然资源资产责任履行情况，可将领导干部任职前一年度作为对比的基期。

由谁来审计？

我国《宪法》规定，自然资源归国家所有。国家依法将自然资源资产的管理权授予各级各地区党政主要领导干部，公共受托责任关系的存在决定了该项审计应以国家审计机关为审计主体。

领导干部自然资源资产离任审计以国家审计机关为审计主体，但并不是审计机关单打独斗，而是“开门搞审计”。

第一，自然资源资产离任审计涉及发改、财政、国土资源、水利、环保、农业、统计和林业等诸多部门，审计机关要加强与上述各部门的沟通协调。可以参照经济责任审计工作联席会议的做法，建立自然资源资产离任审计联席会议制度，统一组织、协调解决审计资源整合、审计数据收集、审计成果运用等事项，形成审前共商、审中协作和审后运用的合作机制。

第二，在执行审计任务的时候，可以聘请内部审计人员、社会审计人员参与。行业、单位内部审计机构具有人员较多、熟悉行业内部经营管理业务、审计人员审计技能与业务工作技能较好结合等优势，是国家审计的有力补充；独立社会审计组织能将在社会审计中积累的经验移植到自然资源资产离任审计中，可以弥补审计机关的人员力量不足，同时创新政府审计方法。

第三，由于跨区域的河流、水资源、山脉森林等情况复杂，还应积极探索建立跨区域的协调机制和机构，为自然资源资产离任审计提供有效保障。

审计内容包括哪些？

离任审计应当关注被审计领导干部任期内所在地区自然资源资产实物量（包括数量和质量）及生态环境质量变化情况，围绕其任职期内履行自然资源资产管理和环境保护责任情况，以实物量发生较大变化的自然资源资产和生态环境发生较大变化领域为重点，审计领导干部贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况，遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况，自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况，完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况，履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况，组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况，以及履行其他相关责任情况，关注自然资源资产是否得到有序开发、节约利用和合理保护，是否存在因被审计领导干部履职不当人为因素造成所在地区出现重大资源损毁、生态破坏和环境污染等典型问题。

审计机关应当根据被审计领导干部任职期间所在地区或者主管业务领域自然资源资产管理和生态环境保护情况，结合审计结果，对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况变化产生的原因进行综合分析，客观评价被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况。

审计的原则是什么？

以生态文明绩效目标为导向。生态文明建设的最终目的是形成健康可持续发展的自然资源与生态环境生命共同体。在领导干部任职期间，生态文明绩效目标完成得越好，生命共同体的发展才可能越好。因此，在审计评价时，必须以生态文明绩效目标为导向，围绕生态文明绩效的三个维度，即自然资源的实物量和质量、从自然生态保护中获得的合理回报和经济补偿、生态环境的健康可持续发展开展评价。

以国家法律法规为遵循。审计人员依照国家法律法规、有关政策规定及有关行业标准等开展工作，将认定的事实与适当的标准进行比较之后做出评价。在评价时，要区分是主观故意违纪违规还是过失犯错，是政策制度、法规不完善还是故意违规，是改革探索中出现的失误还是以权谋私。

审计评价与审计内容相统一。审计人员应根据当地党委、政府主要领导干部的职责分工和实际情况进行评价，既要反映被审计领导干部履行资源环境责任的成绩，又要反映存在的问题。当相关数据不一致时，就应当比较数据来源渠道的可靠性，对于关键数据，要求有关部门共同重新测量或校准，从中发现存在的问题及其原因。

定性与定量评价相结合。审计人员在评价过程中，坚持定量与定性评价相结合，确保有充分恰当的审计证据支持。既利用现有被审计单位数据，又利用校正后的审计数据；既利用相关专业的财务数据，又利用业务数据；既利用监督数据，又利用管理数据。

如何运用审计结果？

充分运用审计结果是发挥审计监督功能的核心内容。结合领导干部自然资源资产离任审计试点经验，审计结果运用人包括以下几个方面：

审计委托人，即组织部门。审计结果及整改情况应纳入领导干部档案，作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，这也是该项制度设计的首要定位。

审计对象及所属单位。通过审计摸清情况、揭示问题，审计对象及所属单位可以弄清问题、改进机制、提升绩效。

纪检监察、公安、检察等部门。审计发现的违纪违法问题线索或其他事项，有助于监管单位进一步调查，更好地行使监管职能。

决策者。通过摸清重大决策制定和执行过程、政策落实情况、政策执行绩效等，政策决策者可以运用审计结果报告以改进政策过程。

审计机关。通过跨层级跨部门整合使用审计结果，审计机关可以更系统地揭示问题，提供更多信息。

社会公众。近年来，审计报告公开制度逐步推行，要求各级审计机关将开展的审计项目报告向社会公众公开，接受问询和质疑。在这方面深圳市审计局已经做到所有审计报告公开，并可在网站上下载。

（作者系南京审计大学教授，环境责任审计理论与政策研究中心主任）