党的二十届三中全会提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。中国式现代化和城镇化发展到一定阶段，必然呈现城乡融合发展趋势，以人为核心的新型城镇化是城乡融合发展的重要内容和特征。推动城乡融合发展，要贯彻以人民为中心、城乡共同繁荣的新发展观，走新型城镇化和乡村振兴统筹发展新路。江苏作为我国城镇化水平较高的省份，亟须发挥新型城镇化的内驱和外牵双向动力机制作用，推动城乡融合发展，解决城乡发展不平衡问题，缩小城乡差距，从而实现城乡共同繁荣。
党的十八大以来，江苏以统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴为路径，着力促进城乡融合发展，取得显著成效，但城乡规划、建设和治理融合程度仍显不足。第一，公共服务资源均衡配置有待加强。在快速城镇化过程中，进城的农业转移人口未能均等享有城镇基本公共服务。比如，在经济较为发达的人口流入地城市，外来人口随迁子女中的一部分还只能在外来人口子弟学校接受义务教育，办学条件和教育质量不如城区公办学校。第二，农村人居环境有待改善。乡村整体人居环境尚显“脏乱差”，即便是经济较为发达的苏南农村，一些村庄也存在老旧房和新建房混杂的情况，整体风貌不够和谐。第三，城乡居民收入差距有待缩小。江苏城乡居民人均可支配收入差距虽已由2012年的2.43∶1缩小到2023年的2.07∶1，但与先进省份相比还有较大改进空间。第四，城乡要素双向流动有待畅通。城乡要素双向流动未能完全畅通，这种不畅根源于长期存在的城乡二元体制尚未完全瓦解。城乡二元体制是导致城乡发展差异的主要障碍，制约着城乡融合发展。因此，更大力度推进江苏城乡融合发展，需要从打破体制机制壁垒入手，以体制完善和机制健全为路径，推进城镇、乡村以及城镇内部在政策制度、发展规划、具体建设等方面的全面融合。
发挥新型城镇化的动力机制作用。城镇化是现代化的必由之路，是中国作为人口大国有效解决特有的农业、农村和农民问题的重要途径，对农民与城镇居民共享现代化成果、对农业现代化和农民增收都具有内在驱动和外在牵引作用。习近平总书记指出：“我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合。”发挥城镇化对城乡融合发展的动力机制作用，必须坚定不移走以人为核心、以县城为重要载体的新型城镇化道路。新型城镇化不是人为地大幅吸引人口进城，而是重在推进农业转移人口市民化，通过构建更加完备的基本公共服务制度体系，增进公共服务均衡化，让进城农业转移人口融入城镇。县城是连接城市、服务乡村的天然载体,是城乡融合发展的重要支撑。江苏应根据百强县、百强区众多的实际，加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，引导大中小城市和小城镇协调发展，着力推动农业转移人口就近就地城镇化，让农业转移人口就近就地享受现代城市文明。
健全推进新型城镇化体制机制。以人为核心的新型城镇化旨在实现所有进城人口享受与城镇户籍人口均等的基本公共服务和市民权利。要构建产业升级、人口集聚和城镇发展良性互动机制，形成“产城人”融合发展状态，保障城镇基础设施和公共服务能有效承载与容纳所有进城人口，并让人口集聚达到产业升级和城镇发展需要的状态，推动产业升级和城镇发展。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，完善公共服务要素保障机制，寻求缓解人口流入地公共服务供给压力的可行路径。分门别类解决公共服务设施建设用地压力、公共服务领域人员编制和配置压力以及常住人口规模变化所致的公共服务需求变化不确定性压力。从财政、用地指标等方面建立健全公共服务投入与常住人口挂钩机制，多途径探索人口流入地公共服务领域人员编制保障机制。根据常住人口及其动态变化测算教育卫生等公共服务机构的事业编制，实行编制省级、市级统筹，动态调整人口流入地和流出地编制定额，真正形成相关公共服务“随人走”的运行机制。
促进城乡要素双向流动。畅通城乡要素双向流动是促进城乡融合发展的前提条件。一方面，深化户籍制度改革。户籍制度是城乡二元体制的基础和表现，推动既有户籍壁垒的松动是农业转移人口由乡村向城镇流动迁移的关键。但农业转移人口“进得去”城的同时，能在城镇“呆得住”“留得下”且“回得去”乡，需要进一步深化户籍制度改革。南京、苏州等城市均已进一步放宽落户条件，明确辖区内取得合法产权房并实际居住人员，包括其配偶、未婚子女和超过法定退休年龄或已办理退休手续的父母，均可申请落户。新型居住证制度作为户籍制度的必要补充，可使符合一定条件的进城农业转移人口在获得城镇户籍前或不愿落户时成为居住证持有人，不受户籍限制，在部分公共服务领域享有同常住地户籍人口同等权利。要健全新型居住证制度，积极推行电子居住证，探索开展居住证跨区互认转换制度。另一方面，深化土地制度改革。让进城农业转移人口“回得去”乡，必然要求深化农村土地制度改革，破除土地制度对城乡要素双向流动的限制。保障进城落户农民合法土地权益，探索建立宅基地自愿有偿退出机制，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革和集体建设用地改革，有效解决进城落户人口在城乡“双重占地”问题，引导城镇人口和人才向乡村合理流动。推动土地用途合理转换和低效用地高效利用改革，及时收缩城镇工业区和高校新校区过度占用城镇建设用地，让部分土地回归城乡居民共享的乡村田野。
做好统筹城乡一体化发展的规划。有效的政府治理是促进城乡融合发展的根本保障。要强化政府对城乡规划的引导作用，以一体化规划推动城乡建设一体化。以设区市为整体，不区分城乡、县镇，以市域内城乡发展一体化和公共服务均衡化为基本要求，做好整体规划，加强城乡在土地、人口、基础设施建设等方面的融合。基于城乡融合发展的现实要求，在做具体规划时，应把同一市域内与城镇发展相比显得较为薄弱的乡村建设所需资源作为规划重点，对规划资源进行分配和管理，推动城乡发展的协调和一体化。比如，针对农村基础设施和公共服务相对薄弱的情况，进行针对性研究，加大乡村投入，促进技术、资金、人才等要素由城镇向乡村流动。
完善推动乡村全面振兴长效机制。乡村建设是促进城乡融合发展的重点和难点。要学习运用“千万工程”经验，因地制宜推进乡村人居环境整治、整体风貌提升、住房条件改善和产业振兴，促进城乡共同繁荣发展。全面排查全省所有行政村、自然村的人居环境情况，形成问题清单，合理制定人居环境整治规划和行动计划。推行市域范围内城乡规划全覆盖，分类推进乡村规划建设。进一步优化村庄和乡村人口布局，明确村庄分类，并按类推行村庄居民宜散则散、宜聚则聚、宜迁则迁，优化乡村资源配置。根据农民居住条件改善愿望和实际需求，推进农村住房条件改善专项行动。实践“千万工程”所倡导的“千村千面”“万村万象”理念，根据村庄不同情况，分类确定发展模式，发展优势特色产业。强化用地保障，提升农村基础设施建设水平，加快乡村产业人才队伍建设，推动乡村一二三产业融合。壮大乡村富民产业，发展休闲农业、乡村文旅、健康养老等乡村新产业新业态，以城乡联动和产业带动推动乡村全面振兴。
（作者系苏州大学新型城镇化与社会治理协同创新中心主任，苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师）
责任编辑：孙秋香
