在城市进入存量时代的大背景下，土地资源紧缺成了城市发展的痛点，特别是产业用地空间资源总量有限，难以满足产业升级和发展的需要，因此，向低质、低效的土地资源要功能、要空间、要效益成为城市发展共识。如今，“产业用地”正成为城市更新的“新蓝海”，通过优化城市土地和空间的资源配置，为培育新质生产力提供空间保障。党的二十届三中全会提出了“推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”等一系列改革任务。这既是经济高质量发展要求下对土地创新利用的迫切需求，也是促进城市内涵式、集约型、绿色化发展的新要求。“十四五”以来，以上海、南京、苏州等为代表的长三角城市积极开展产业用地创新利用的制度创新探索，形成了一批产业用地创新利用的实践模式，但仍面临产业用地利用效率不高、存量用地更新“一事一议”“一地一议”等问题。如何破解土地资源紧约束与发展动能之间的矛盾，转变土地供给方式，提高土地利用效率，成为长三角乃至全国重点城市的重要课题。
深刻理解高质量发展对优化土地要素配置的新要求
土地要素作为重要的生产要素之一，既是推动产业转型升级的基础保障，也是汇聚创新资源，发展新质生产力的重要空间载体。
一方面，随着企业生产经营、功能组织模式的变革，企业内部原有制造和服务部门之间的边界愈来愈模糊，空间复合利用的需求逐步增加。另一方面，创新人群的不断导入带来城市产业结构、人口结构的升级，进而对高品质公共空间和生活配套的需求快速增长。更为重要的是，新一代信息技术、大数据、云计算、人工智能等新兴科技加快助推科研新范式变革（AI for Science，简称AI4S），对产业空间供给的综合性、灵活性提出了新的要求。这些新变化要求产业用地供给要在制度和政策层面需要更富有突破性的探索，产业用地的利用要更具有市场弹性，在科技变革、产业演进、要素配置方面深度耦合。
产业用地创新利用成为提升城市竞争力的发展共识
产业用地作为制造业发展的基础要素，其利用效率直接关系到制造业的转型升级进程，也关系到城市核心竞争力的重塑。国内外很多城市在提高产业用地利用效率、加大混合产业用地供给等方面开展各种形式探索，为城市发展实体经济提供了必需的土地要素支撑。
新加坡以容积率为抓手提高产业用地使用效率，来保障其制造的竞争力。对于容积率达到要求的，政府发放奖励津贴；而对于容积率未达下限要求的，将按照比例重新折算土地的出让期。同时，新加坡通过严格审核企业准入、以税费调节加强用途管制，建立惩罚和淘汰机制，有力地提高了产业用地的节约集约水平。
伦敦市政府提出“集约化”的用地政策，通过改造工业用地建筑、叠层工业厂房等举措，来提高单位土地开发强度。伦敦市政府倡导混合用地开发等模式，鼓励强制造业与服务业多业态同址经营办公，使住宅、商办功能和制造业生产活动有机结合。
纽约布鲁克林区为现代都市制造业提供更为集约化的场址，通过合理提高建筑密度，增建更多小尺度、多楼层的新型制造业空间，甚至出现将城市公共部门用地转化为制造业用地的案例。
我国许多城市在产业用地创新利用方面开展了许多有意义的探索。譬如深圳在全国最早提出“工业上楼”模式，并开展了在片区尺度下的二三产业综合开发和混合用地出让；天津市积极探索园区内工业用地、物流仓储用地和商业服务业设施用地的合理转换；中山市在广东省率先出台了“商住改工”政策，鼓励商住“重回”工业用地等等。
以场景为导向助推产业用地政策机制的系统性创新
面向“十五五”，长三角城市实现“奋力一跳”的发力点在产业，产业创新发展的落脚点在用地政策。在当前以提质增效为目标导向的发展背景下，需要以系统集成思维，以场景为导向，深化产业用地市场化配置改革，按照“混合复合、集约节约、弹性适应”的原则，积极探索与区域经济高质量发展高效衔接的产业用地政策与机制创新，更好增强土地要素对地区高质量发展的保障能力。
实施激励导向的用地开发方式，提高产业用地利用效率。把握“分类管理、增存有别”原则，结合各地不同功能片区产业特点和场景需求，实施高容积率导向的用地开发方式，鼓励各地在满足市政交通容量、环保消防安全等要求的前提下，按照容积率“宜高则高”的原则，对国家级、省级开发区及重点开发地区，合理提高园区开发总量。充分激发各类市场主体提升土地利用效率的积极性，支持土地权利人通过拆除重建、“加改扩”等不同方式进行自主更新，通过提高容积率实现转型。支持各地积极稳妥推进“工业上楼”，研究与制定工业上楼相关的建筑设计、产业引导等系列性地方性规范和标准，适当减免市场主体提高容积率的土地差价，鼓励优质企业工业上楼。
因地制宜，开展混合产业用地创新利用。重点围绕规划编制、用途调控、登记管理等方面进行系统性完善，在满足环保、安全、相邻关系等底线约束条件的前提下，鼓励各地在M类工业用地大类中，新设产业综合用地类别，如M0、M4、“M创”、“M科”等，允许工业、研发、仓储、公共服务配套用途混合设置，科学合理划定分类分区和主导功能。按照“规划阶段放大弹性控制，在项目阶段授权实施深化”的思路，在规划阶段，扩大弹性调整空间，放宽高度、容积率、混合比例等指标管控；在使用阶段，通过建立正、负面清单等措施，提升产业空间资源配置的适配性。探索建立规范化的混合用地的地价测算体系。充分结合土地实际用途、自持比例、配建比例等因素，以不同土地市场价格为基准，以开发体量、产业特征、项目价值等方面作为修正系数，予以综合确定。
积极探索产业用地合理转换。进一步支持不同产业用地类型合理转换，完善土地用途变更、整合、置换等政策，打通存量低效土地用途转换路径。支持工业、研发用地的兼容转换。对于存量产业用地，允许企业根据不同生产阶段的实际需求，在满足环保、安全、消防等要求下，将研发功能与实体制造在同一地块或同一建筑内实现转换使用。探索“非产转产”的产业用地转换模式。研究国家级、省级重点园区内商业服务设施用地转换为工业用地的可行性方案。此外，充分满足未来产业、新赛道产业对土地用途混合、空间复合和功能融合的需求，对符合产业发展趋势、企业发展的用地需求，探索地块内用地性质灵活转换。
完善产业用地创新利用的赋能授权与沟通协调机制。考虑给予开发园区、镇级部门等在优质产业项目认定、与地块开发紧密相关的调整等事项上给予更多的自主权。畅通政策反馈渠道，建立自下而上的政策反馈通道，广泛倾听企业对新政策实施的反馈意见，及时调整操作细则，在过程中迭代升级、动态权变。
[作者分别系上海前滩新兴产业研究院首席研究员，上海前滩新兴产业研究院区域经济研究室（新城市实验室）主任]
