全域土地综合整治是以国土空间规划为依据，在一定区域范围内，统筹推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复等空间治理活动；相较于过去土地整理开发、土地整治等，更注重从系统观念和整体视角考虑，从山水林田湖草全要素对象着手，优化生产、生活、生态空间布局，为产业融合、基础设施建设等提供要素保障。2024年8月5日，自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验 深入推进全域土地综合整治工作的意见》，标志着全域土地综合整治从试点开始全面推广。《意见》明确，鼓励和支持社会资本按照市场化原则参与全域土地综合整治，并保障其合理收益。将这一打破原有土地整治投资结构的改革新举措落到实处，亟须规范和完善市场主体参与国土空间全域综合整治的机制建设。江苏早在2020年率先出台《江苏省国土空间全域综合整治方案》，明确支持国有企业利用自有土地、资金开展国土空间全域综合整治。作为省内唯一一家以土地资源保护与开发为主业特征的省属国有企业，江苏省沿海开发集团近年来基于“土地+”综合开发，积极参与省内多个全域土地综合整治项目，从投资、建设和运营角度创新合作机制，有效探索社会资本参与国土空间全域综合整治的现实路径。
让社会资本参与到全域土地综合整治中去
资金筹措需求。从投入资金规模来看，全域土地综合整治资金需求量大，以乡镇为单元的项目一般需要投资上亿元，一般地方财政难以支撑；从政府财政资金来看，全域土地综合整治资金涉及农田水利、农房改善、生态修复、市政建设等不同渠道和来源，分散的财政资金投入机制制约了整治工作的综合效应。而具有较好财务管理能力的社会资本可以借助合理的市场机制参与整治工作，能够实现政府、企业、集体经济组织和农民之间的收益合理配置，较好解决资金来源问题。
系统整治需求。全域土地综合整治是农村土地制度改革的重要内容，也是推动城乡融合发展的重要抓手，核心是以土地整治撬动乡村全要素发展。具备设计和实施能力的社会资本能够在国土空间规划的引领下，科学编制全域土地综合整治实施方案，在严格保护耕地、不踩生态红线的前提下，开展全要素系统整治，释放农村土地潜能，培育乡村振兴动能。
价值衍生需求。一方面，具有规模种植和土壤健康管理能力的社会资本对农用地集中连片整治、生态化改造和质量提升后，进行集中流转和机械化种植，能够推动实现农业现代化。另一方面，具有产业运营能力的社会资本综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩形成的农村产业用地进行产业布局，能够助力乡村产业振兴，进一步推动城乡融合发展。
社会资本参与全域土地综合整治的现实路径与共性问题
目前，社会资本一般以“投资人＋EPC／投资人＋EPC＋O”的模式参与全域土地综合整治项目。地方政府授权项目所在地乡镇政府或下属国有企业全面负责相关工作。授权机构通过市场招标方式，选择具有土地综合整治能力和统筹能力的社会资本，再由社会资本整合设计方、施工方、运营方等相关社会资源，牵头成立项目公司，负责投资、建设及运营管护等工作。政府方承担制定相关政策、解决项目协调问题、负责项目全生命周期的监督、管控收益分配等事宜。该模式能够引入大型综合服务商，充分发挥社会资本的优势，撬动和激活土地资源要素，实现项目生态、社会、经济综合效益最大化。
从实践来看，社会资本参与全域土地综合整治工作存在一些共性问题，一定程度上影响了社会资本的主动性和积极性。投资收益缺乏明确的政策约定。全域土地综合整治作为一项涵盖农用地整治、建设用地整治、生态保护修复、公共空间治理等多个方面的系统性工程，投资规模较大、回报周期较长、公益性特征显著。但目前国家对于社会资本参与全域土地综合整治项目的投资收益并无明确的政策约定，大部分项目正处于探索期，投资回报模式主要由社会资本方与当地政府协商确定，缺乏统一的标准。退出机制和合法权益维护等需要具体的制度支持。全域土地综合整治项目涉及内容广、条线管理部门多，因行业政策和经济形势变化、地方政府需求和管理部门要求调整等原因，导致项目不能按计划竣工验收，甚至出现投资超支等现象，这些都是实际工作难以回避的问题。后期管护缺少规范标准，产业运营影响因素较多。当前我省对社会资本参与全域土地综合整治的后期管护职责并未进行细致划分，容易出现项目后期管护主体不明确、管护资金不足、管护效率低下、管护效果不佳等问题。此外，全域土地综合整治还需要培育和运营产业，但产业运营存在周期长、管理复杂等不稳定因素，对社会资本的企业资金规模、技术人才储备、产业运营能力等均提出较高要求。
创新机制、协力探索“土地整治+”发展模式
近年来，江苏沿海开发集团积极参与省内多个全域土地综合整治项目，从投资、建设和运营角度构建了适合自身的发展模式和行之有效的商业模式，有效应对社会资本参与全域土地综合整治遇到的共性问题。
积极发挥自身的综合服务优势和技术成本优势为项目提供全生命周期管理。为地方政府提供从项目策划、投融资模式设计、方案设计到项目实施、产业运营等全生命周期服务，协助地方政府解决项目实施难点，协调各级管理部门项目审批、政策帮扶、资金支持，同时通过组织实施优化、规模化招采、先进工艺工法等措施，加快工程进度、把控工程质量、提升工程质效、节省工程投资。
充分发挥内部业务生态链的优势，形成“土地整治+农业产业+清洁能源项目开发”复合收益模式。“土地资源保护与开发”主业板块通过为当地政府提供土地整治、增减挂钩复垦、高标准农田建设等服务工作获取收益；“特色现代农业”主业板块通过中长期流转土地进行种植经营，建设高标准优质稻麦种植基地和特色果蔬种植基地，因地制宜导入工厂化培育和农产品加工产业，布局特色农业二产等获取收益；“海洋产业”主业板块通过建设分散式风电、分布式光伏发电、储能等设施，为农业二产和项目区居民提供优惠、稳定的能源供给等获取收益。通过产业协同，不但解决了运营管护的问题，还增加了运营环节，多点拓展收益来源，实现了项目全生命周期效益最大化，有效适应全域整治项目公益性、低回报的特点和要求，保障了项目的顺利实施。
以土地整治为基础，集团如今正持续优化“土地整治+”发展模式，推动要素集聚，引入特色产业，拓展产业链、经营链和价值链，推动资源变资金、资金变资产。为进一步加快推进全域土地综合整治，建议地方政府或相关部门研究制定社会资本参与全域土地综合整治的指导意见，明确各参与方利益分配机制，引导和规范社会资本参与土地综合整治；探索政策集成创新，打破部门之间“壁垒”、形成政策之间“通道”，探索开辟专属绿色验收通道，加快全域项目工作进展；细化产业用地、自然资源资产使用权的支持政策，妥善解决全域土地综合整治中的用地需求和权属调整问题，保障产业发展需要。
（作者单位：江苏省沿海开发集团有限公司）
