防范和化解地方政府债务风险

　　2011年10月，经国务院批准，财政部从全国选取上海、广东、浙江、深圳作为试点，可以在国务院批准的发债规模限额内由地方自行组织发行本地区2011年政府债券，实行市场定价，并由财政部代办还本付息。实践证明，地方政府债务在推动地方经济社会持续发展等方面，发挥了积极作用，但目前地方政府债务规模越来越大、构成也越来越复杂，债务管理中存在的问题和债务风险也越来越显现，应当采取有效措施，切实防范和化解可能出现的风险。

　　地方政府债务管理中存在的主要问题和风险

　　首先，地方政府债务管理没有一个权力部门统一扎口管理。我国《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但事实上，长期以来，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，由于地方政府举债行为既不合规又不合法，所以地方政府债务缺乏统一规范的管理。城建、交通、文教等职能部门各自举债，纷纷向银行借款，部分债务借了又无力偿还，这些债务往往都由政府兜底偿还，存在风险隐患。

　　其次，地方政府债务的认定缺乏统一标准。目前，我国现行的预算法和担保法都不允许地方政府举债，因此，地方政府对自己的债务只好遮遮掩掩，使得任何单一部门都很难拥有完整的统计数据。除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理，尤其在对地方融资平台的债务认定上，多少算是企业的债务，多少算是政府的债务，目前尚无统一的标准。地方政府的投融资平台，既有政策性的业务，也有市场性的业务，两项业务是一起运作的，如果没有一个统一的认定标准，把地方政府、国有企业的债务都算在政府头上，就会夸大地方政府债务规模。

　　第三是隐形债务、或有债务沉重。地方政府在举债过程中，为规避法律责任，逐渐由直接借贷转为间接借贷，相应地方政府性债务由显性转变为隐性，隐形债务长期游离于管理之外，表现最为明显的是市政建设所形成的债务。在地方政府债务中，或有债务也占有相当的比重，虽然或有债务目前还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但由于隐形债务、或有债务都是以政府信用为基础的，它是潜在风险很大的债务，在借款人无法偿还的情况下，都会变成政府直接显性债务，最终还是要由地方政府来偿还。

　　第四是融资平台公司的债务增长较快且债务规模大。据全国地方政府性债务审计结果公告反映，地方政府融资平台公司数量多且债务规模大。至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，政府性债务余额4.97万亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分城市平台公司贷款债务率超过200%，远高于国际上风险警戒线80-120%的平均值，存在风险隐患。2011年，地方政府投融资平台的负债规模仍在急剧膨胀，当偿债高峰期出现时，政府往往无力偿还，只能通过举借新债偿还旧债。

　　最后是预算会计核算不全面，大量债务未披露。我国目前的预算会计没有对地方政府性债务情况进行全面、系统、详细的核算与报告，对地方政府性债务核算采用收付实现制。该制度存在多方面的缺陷，一是无法全面、及时记录和反映政府负债情况；二是给政府管理者将本届政府应承担的债务责任转移给下届政府提供了机会，财政部门利用控制入账时间等方法隐藏当期增幅债务，从而实现预算平衡或少列赤字；三是地方政府为基础设施建设而举借的巨额债务在融资平台公司的账面，未在财政账面反映。

　　防范和化解地方政府债务风险的对策

　　（一）完善地方政府举债的法律规范。按中国现行的法规规定，我国地方政府的直接举债行为属于不合法行为，而地方对公共基础设施的需求很大，中央政府的财力有限，允许地方政府适度举债是有利的。但前提条件是，在地方政府举债之前，必须建立适当的监管和申报制度。因此，为了使我国地方政府债务的发展与控制沿着规范化的方向前进，应及时修改《预算法》、《担保法》等相关法律，同时选择政府公信力良好，财政收支稳定的地方政府实施试点发行地方债券，及时发现问题，完善操作规程，最后推向全国，逐步放开地方债券市场。

　　（二）明确管理机构，归口统一管理。世界银行有效公共债务管理原则中规定：必须有一个法律框架阐明谁（一般来说是财政部）有权力进行借款和代表政府执行交易。从国际上来看，在债务管理部门的确定上，除个别国家外，绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能，并成立了债务管理办公室。因此，我国也应设立专门部门管理地方政府性债务，全面负责地方政府性债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、债务资金使用监控、风险预警等工作。

　　（三）硬化预算约束，建立债务审批制度。2011年5月，财政部部长谢旭人在地方调研时已指出，要建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理。西方国家的债务管理实践表明，将地方政府性债务纳入预算管理是增强债务透明度的有效举措。因此，我国地方政府应建立起债务预算编制体系，对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响。同时应借鉴法国政府的做法，明确地方政府当届管理者对其举借的债务负有偿还责任。

　　（四）分类存量债务，化解已有风险。在全国范围内由财政部门组织各级地方政府债务自查工作，按照特定的债务分类标准对地方政府债务进行分类统计，了解地方政府债务的规模和结构。按照目前广泛使用的直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务四类债务分类标准，针对不同的债务类型提出相应的偿债对策。对于地方政府的直接显性债务，应要求地方政府制定中长期偿还计划，并严格监督其执行。对于直接隐性债务，在经过科学合理预测的基础上，制定弥补计划。对于或有债务，应责任到人，坚持“谁借款谁负责”的原则，在经济体制改革中就地化解或有隐性债务。

　　（五）建立政府会计制度，构建资产负债管理框架。我国当前的预算会计实行收付实现制，只对地方政府债务的小部分内容进行核算。因此，应该改革现行预算会计制度，最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，构建与国际接轨的政府资产负债表体系，改变政府重收入、轻负债管理的现状；编制合并资产负债表，将“地方政府融资平台公司”向银行借款形成的政府性债务和资产都纳入地方政府的合并资产负债表中。建立地方政府债务报告制度，及时披露或有显性债务和或有隐性债务，据实反映地方政府债务增长情况、债务结构、债务项目的建设及绩效情况。

　　（六）强化风险预警，健全监管体系。西方等国家债务管理实践证明，完备的风险预警和监控体系对防范债务风险起到了重要作用。因此，我国相关部门应建立地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，以保证地方政府债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应，指标体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素。根据我国的实际情况设定各项指标的风险控制线，对越线的地方政府及时发出风险提示；建立地方政府性债务管理动态实时报告制度，并督促地方政府建立偿债准备金制度，提高地方政府防范和化解债务风险的能力。

　　（七）加强地方政府债务审计监督，促进强化管理。审计部门应将债务审计纳入每年预算执行审计，逐步推进地方政府性债务收支计划报人大审批，并及时将审计结果向人大报告。切实加强对地方政府融资平台公司的审计监督，制定清理核实和规范管理的相关制度，重点对政府性债务资金的管理、使用、效益情况进行审计，强化债务借、用、还全过程的管理与监督，促进融资平台公司将其借入的市政建设资金合理使用，避免与其自身的其他经营性资金混用以及债务资金长期闲置无法发挥资金使用效益等一系列问题。□

　　（作者单位：省审计厅）