“营改增”试点对江苏的影响及对策

　　国务院常务会议决定，自今年8月1日起至年底，将交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点范围，由上海市分批扩大至江苏等11个省市。营业税改征增值税试点在社会上引起了广泛关注，这一税改新政对江苏经济社会发展会起到哪些积极作用？推进这项改革试点还要注意解决好哪些问题？本文试图对这些问题开展调研，并提供初步的情况分析与对策建议。

　　营业税改征增值税改革的重大意义

　　开展营业税改征增值税试点（以下简称营改增），这是我国继1994年税制改革、2009年增值税转型改革后税制又一次重大改革和创新。此次改革，因涉及我国两大主体税种，牵动众多纳税人的切身利益，被公认为是继1994年分税制之后最大最复杂的税制改革，也是一项重要的结构性减税措施，对于完善税制，消除重复征税，促进三次产业融合，加快经济转型升级具有重大而深远的意义。“改革试点行业总体税负不增加或略有下降，基本消除重复征税”的税制安排，可以减轻小微企业和下游制造业的税收负担，增强服务业出口的竞争优势，对于发挥结构性减税作用，缓减目前经济下行压力，促进经济平稳较快增长具有重要的现实意义。

　　营改增是“十二五”时期推进税制改革的重要任务。2010年10月，党的十七届五中全会首次提出：“十二五”时期，为“积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制”，要“加快财税体制改革，扩大增值税征收范围”。2011年10月26日，国务院决定从2012年1月1日起，在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税改革试点。财政部、国家税务总局《营业税改征增值税试点方案》(财税[2011]110号)规定，从2012年1月1日开始，我国对试点地区先在交通运输业、部分现代服务业等生产性服务业开展营业税征改增值税试点。通过试点，来自上海地方财税管理部门和试点企业的信息也显示，小规模纳税人税负有较大幅度下降，大部分一般纳税人税负略有下降，现有增值税一般纳税人的税负因进项税额抵扣范围增加而普遍降低，“营改增”在扶持小微企业发展方面发挥的作用得到实证数据的有力证明。以“营改增”为抓手的结构性减税，有力促进了中小企业的减负松绑，为中小企业的发展注入新的活力，同时对经济结构调整的促进作用十分明显。

　　营改增是促进现代服务业加快发展的一大创新举措。我国现行税制结构中，增值税和营业税是最为重要的两个流转税税种，两者分立并行。其中，增值税的征税范围覆盖了除建筑业之外的第二产业，第三产业的大部分行业则课征营业税，对货物和劳务分别征收增值税和营业税制度。增值税的主要特点是以销项税额减除进项税额的差额为应纳税额；而营业税通常按照营业收入总额和适用税率直接计算应纳税额，不能减除进项税额。与增值税按产品销售额扣除外购原材料和设备价值的增值额征税，具有“层层抵扣”的特点相比，营业税存在“全额征收，重复征税”、“两税并存，抵扣中断”、“区别对待，政策歧视”等三大制度性缺陷，而这些制度性缺陷导致服务业的税负过重，不利于服务业与制造业协同发展，以及跨境服务贸易发展。比如，由于企业外购服务所含营业税无法得到抵扣，企业更愿意自行提供所需服务而非外购服务，导致服务生产内部化，不可避免地会使企业为避免重复征税而倾向于“小而全”、“大而全”模式，不利于服务业的专业化细分和服务外包的发展。同时，出口适用零税率是国际通行的做法，但由于我国服务业适用营业税，在出口时无法退税，导致服务含税出口。与其他对服务业课征增值税的国家相比，我国的服务出口在国际竞争中往往处于劣势。“营改增”带来的影响和变化，不仅在于试点行业企业税负的表象增减，而是对产业链的影响和经济结构的完善都将产生深远影响。营业税改征增值税，消除了重复征税，企业就可以放下包袱、放开手脚向专业化细分和升级换代迈进，有利于增强国际竞争力，对产业链影响和经济结构的提升也有着深远意义。

　　营改增是完善税收制度的必然要求。从税制完善的角度看，增值税和营业税并行，破坏了增值税的抵扣链条，影响了增值税作用的发挥。增值税“中性”效应充分发挥的前提之一就是增值税的税基应尽可能宽广，最好包含所有的商品和服务。现行税制中增值税征税范围较为狭窄，导致经济运行中增值税的抵扣链条被打断，中性效应便大打折扣。在现代市场经济中，商品和服务捆绑销售的行为越来越多，形式越来越复杂，要准确划分商品和服务各自的比例也越来越难，这给两税的划分标准提出了挑战。再如，随着商品服务化、服务信息化，商品和服务的融合度越来越高，二者难以清晰界定，是适用增值税还是营业税的难题也就随之产生。国际上对商品和服务共同征收增值税更为常见。目前，已有170多个国家和地区开征了增值税，征税范围大多覆盖所有货物和劳务。在新形势下，逐步将增值税征税范围扩大至全部的商品和服务，以增值税取代营业税，不仅符合国际惯例，也是深化我国税制改革的必然选择。

　　上海市营改增的成效及其对江苏的影响

　　从上海试点情况看，税改后90%以上的企业税负稳中有降，但也有少部分运输业企业因抵扣等原因，税负水平略有增加。总的看，改革有利于降低企业税负，促进结构调整，优化资源配置。营改增在上海率先试点，对于上海加快转型升级，促进现代服务业发展是一个难得的历史机遇，其先行先试形成的政策效应，对于我省尤其是毗邻上海的地区，其财政、税源和经济发展将产生较大的影响。上海“营改增”先行试点，对我省接受应税服务的企业来说其税负将下降，有利于我省制造业与上海现代服务业的对接与融合，加快发展高端制造业。同时，上海试点形成的政策洼地，对我省相关产业和税源将产生虹吸效应，其现代服务业的政策优势将转化为竞争优势和集聚优势，吸引我省的包括总部经济在内的现代服务业向上海转移，上海洋山港特有的优惠政策也将削弱我省海关特殊监管区的竞争力。

　　江苏实施“营改增”的影响与对策

　　从前期对企业进行模拟测算结果来看，江苏超过九成的试点企业改革后税负将会降低，不到一成的试点企业改革后税负会有所增加。从对纳税人的影响来看，与实行营业税税制相比，小规模纳税人从原来按5％税率缴纳营业税调整为按3％的征收率缴纳增值税，税负普遍下降，将成为此次改革的最大受益者。这对当前经济下行压力下，众多经营困难的小微企业来说，显得极为重要。由于企业经营状况各不相同，也会出现税负增加的情况。从此前试点地区的情况来看，税负略有上升的行业主要集中在交通运输业和有形动产租赁业。尽管试点后年减少财力近100亿元，这项改革的长期效益还是可观的，有利于进一步增强江苏对现代服务业企业的吸引力。江苏参与“营改增”试点，将打通服务业和制造业的增值税抵扣链条，引导企业整合业务资源，优化供应链，主动将生产性服务业外包，或从制造业分离，促进服务业的专业化分工细化，提高我省服务业的竞争力。将有利于促进经济发展方式转变和经济结构转型升级，培植壮大现代服务业；有利于消除营业税重复征税的弊端，发挥增值税“链条税负减少”的结构性减税作用，切实减轻企业税负。

　　稳步推进营改增改革试点，为全面推开积累经验，还需在以下三方面采取扎实有效措施。一是补充完善增值税改革的具体实施细则，充分考虑各个行业的特点与施行效果，根据试点中获得的数据进行灵活调整，推广经验并拾遗补缺，确保“营改增”改革目标的实现。二是密切跟踪试点进展情况。一方面，加强向上沟通与协调，积极争取国家有关部门对我省试点的指导和帮助；另一方面，及时收集和分析相关税收数据，研究解决试点过程中遇到的各种突出问题。三是建立完善财政扶持资金核拨的有效管理机制。针对无法取得增值税专用发票的问题，重点研究如何保证增值税抵扣链条的完整性，针对试点企业所在行业的情况，研究给予相应的过渡性财政扶持，形成申报、评估、核拨与监督的系统化制度安排，将结构性减税真正落到实处，推动现代服务业和先进制造业的深度融合，为实现创新驱动、转型发展提供有力的财政保障。□

　　（作者单位：江苏省委研究室、江苏省国家税务局）