江苏缩小城乡收入差距的成功实践与深层思考

　　改革开放以来，江苏在坚持以市场化体制改革为动力，协调工农矛盾、构建新型城乡关系的探索进程中，城乡居民收入差距经历了从先扩大后缩小、再扩大、再缩小的曲折演变。2010年、2011年，全省农民收入增幅连续两年超过城镇居民可支配收入，城乡居民收入比降为2.44∶1，这一差距比已明显低于全国平均水平。我们认为，取得这一殊为不易的成果是十分可喜的；但同时认为，由于城乡二元结构这一制度性缺陷的客观存在，农业、农村和农民在资源和国民收入分配中长期处于不利地位，制约农民增收的深层次矛盾还没有得到根本化解，农民增收的基础尚较脆弱、变数仍然较多，对今后保持农民收入快速增长势头、持续合理缩小城乡居民收入差距的问题，值得进一步加以关注。

　　一、城乡收入差距缩小的演变历程及其呈现的喜人亮点

　　1978年至2011年，江苏省城乡居民收入差距，在经历扩大-缩小-再扩大-再缩小的周期性升降的进程中，在全国先行一步，呈现出从扩大转向缩小的喜人态势，并呈现出诸多熠熠生辉的亮点：

　　——随着农民增收幅度的加速提高，城乡差距显著小于全国平均水平。到2011年，江苏城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别达到26341元、10805元，分别是1978年的91.46倍和69.71倍；而全国城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别达到21810元、6977元，分别是1978年63.51倍和52.22倍，江苏省比全国分别多增加27.95倍和17.49倍。城乡居民收入差距，江苏上世纪90年代，除1992-1994年3个年份略高于2∶1以外，其余年份均低于2∶1；进入新世纪，自2002年后超过2∶1后，最高年份的2009年曾达到2.57∶1，但与全国比仍然小7.6个小数点；到2011年，江苏城乡收入差距为2.44∶1，而全国为3.13∶1。

　　——苏南发达地区农民收入增幅更高，城乡差距缩小的趋势更加显著。以苏州市为例，1989年后，农民收入增长幅度即明显高于全省、全国，特别是2004年以来，全市每年的农民人均纯收入增长幅度都在10%以上，2008年农民人均纯收入达到11785元，比上年增长12.51%，率先超过城市居民人均可支配收入12.26%的增幅，2009年城乡居民收入增长幅度基本持平，2010年、2011年连续两年农村居民人均纯收入增幅超过城市居民，2011年达到16.3%。1990年苏州市城乡居民收入差距为1.29∶1，全国与江苏省分别为2.2∶1和1.66∶1；2000年苏州市为1.70∶1，全国和全省分别为2.78∶1和1.89∶1；2011年苏州市为1.94∶1，全国、全省分别为3.12∶1和2.44∶1。

　　——农民收入增速逐步出现越来越快的良性态势，乃至走向历史性超越。1997-2009年的14年中，农民人均收入为3000多元的情况持续了6年，收入为4000多元、5000多元的情况分别有两年，以后，则是每年突破一个千元大关，农民收入增速越来越快，终于，出现城乡收入差距从扩大转向缩小转变。2010年，全省农民人均纯收入比上年增长13.9%，这是自1997年以来江苏农民收入增幅首次超过城镇居民可支配收入，而2011年又持续这一超越好势头，江苏有条件乘势前进，促使城乡收入差距由扩大转向缩小的新的历史征程的展开。

　　二、依托江苏经济领先优势，缩小城乡收入差距的成功之道

　　我国改革开放后，全国经济持续快速发展，农产品价格稳中有升，企业用工大幅上升，特别是从1982年开始连续多年发布“一号文件”以来，中央始终突出“三农”工作，实施以促进农民增收统率农村全局的战略导向，先后出台一系列支农惠农政策，这是江苏农民得以持续增收的根基和前提。同时，江苏紧抓促进农民增收这一环节，多措并举，在全国率先一步成功开拓了缩小城乡居民收入差距之路。

　　（一）利用地处沿海商品经济发育相对较早的区位优势，以市场为导向，率先支持农民办工业，启动农村产业改革，加快农村从农业社会向工业社会的转型，农村经济结构发生根本性变化，极大地增强农村商品经济活力，这是江苏改变城乡结构二元分立、协调工农利益矛盾而跨出历史性变革的必经一步。

　　苏南地区的乡镇工业早在社队时期就已起步，但备受极左思潮压制。改革开放后，在实行家庭联产承包责任制、大大调动广大农民积极性的基础上，从苏南到全省，在“围绕农业办工业、办好工业促农业”的导向下，创造了以乡镇企业为主要特征的苏南模式。乡镇企业以其充沛的市场开拓力和灵活经营机制，起着促进传统农业分解和转型的效能，使传统农村由自给半自给经济迅速向着较大规模的商品经济转型，原来以粮棉为主、单一种植业的产业结构转变为以农业为基础、多行业综合发展的产业结构。大量农业剩余劳动力从小块耕地上解放出来，启动了农村专业化、社会化、商品化的大发展，农林牧副渔、工商建运服“十轮齐转”、多元化行业全面繁荣兴旺。同时，随同乡镇企业的兴起和农村经济的市场化发展，打破了农村单一的农业经济，城乡之间原来那种农村-农业、城市-工业的传统产业分工格局，自然而然地宣告解体。

　　（二）借助工业化、城镇化进展快的比较优势，较早就打破就农村抓农村、就城市抓城市的局限性，从开始实行县域的城乡统筹，发展到以大城市、特大城市为依托的区域城乡统筹，在实施“五个城乡一体化”进程中，推进新型工业化、新型城镇化与农业现代化“三化同步”，构建加快城镇化与新农村建设紧密结合的新型城乡关系。

　　上世纪80年代，从苏锡常开始，江苏各地通过乡村行政系统，在集体经济组织的管理框架内，利用乡镇企业上缴利润和提取的专项资金，采取“以工补农”、“以工建农”的形式和制度，收到协调务农与务工利益矛盾的良好成效。特别是在乡镇企业率先发展的地方，一批县域经济强劲崛起，从协调农工利益矛盾的需要出发，早就跳出农村抓农村、城市抓城市的城乡分治的惯性轨道，在县（市）域内注重协调工农、城乡发展。在统筹县域城乡发展的实践基础上，进入新世纪前后，随着大城市和特大城市的发育成长以及大中小城市与小城镇协调发展的格局的基本上形成，特别是在城镇化跨越“自我造城”老路转向新路的条件下，江苏从上而下进一步打开城乡统筹的视野，从实行“以块为主”的县域城乡统筹向着以大城市、特大城市为依托的区域范围内的城乡统筹扩展，并提出和实施发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会保障等“五个城乡一体化”。由此，推进了各市各县普遍树立城乡统筹的施政理念，强化实施“以工哺农、以城带乡”。

　　值得一提的是，在中央提出扎实推进社会主义新农村建设的战略决策后，江苏立即把加快新农村建设提到发展战略全局的重中之重的高度，及时提出并大力实施以高效农业规模化工程为第一位的“十大工程”。现代农业建设力度的加大和农业现代化的快速推进，使全省农业、农村经济运行保持良好态势。

　　（三）发挥先发地区的示范和带动优势，由苏南开始，推动全省，按照城乡统筹发展的要求，进行破解“三农”难题的探索，在推进农业经营机制、土地使用管理制度、农村金融制度、户籍制度等方面的制度创新的条件下，广辟农民持续增收的多元化渠道，逐步走上通过优化收入结构实现农民持续增收之路。

　　苏南，作为江苏的先发地区，改革开放以来，无论是乡镇企业异军突起、对外开放，还是城镇化转型，都走在全省前面。破解“三农”难题的探索，同样是苏南先行一步。从上世纪80年代后半期起，苏南地区就开始进行农业适度规模经营的积极探索，一方面让土地向种田能手集中，建立家庭农场；另一方面，在农村集体经济内部实行工农分工，建立“农业工厂”，试图将农业适度规模经营与“以工补农”相结合，在“以工补农”的基础上推进农业适度规模经营，以利于在规模经济的基础上增进农业收益，同时也为农业的机械化、现代化打下良好的基础。特别从2005年以后，全省由点到面，逐步推行“三集中”（农民居住向社区集中、工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中）、“三置换”（将集体资产所有权、土地经营承包权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房）、“三大合作”（社区股份合作、土地股份合作和农民专业合作）等一系列制度创新。这是农村生产关系的重大调整，全省也是从苏州、无锡等地开始的。

　　三、从根除城乡二元结构制度性缺陷上下深功夫

　　为稳定发展江苏农民收入持续增加的良好势头，让缩小城乡收入差距持续顺畅，必须根除传统发展思路、发展方式，纠正“重城轻乡”等城市化偏向的传统观念，又要推进体制改革的深化和攻坚，克服城乡二元的制度性缺陷，进一步解决城乡政策不平等的实际问题，构建与市民同步协调的农民增收长效机制，城乡和谐核心是利益和谐，要坚持以区域工业化、新型城镇化、农业现代化同步和“五个城乡一体化”推进，实现城乡利益和谐。

　　第一，建立发展现代农业致富农民的机制，加大强农惠农政策力度。（1）完善承包土地流转机制，推进农村土地股份合作制改革，保障农民土地权益。（2）加大粮食生产和种粮大户的政策支持力度。（3）建立农业生态补偿机制。现代农业不仅只有经济功能，还具有社会生态功能，在大中城市郊区和生态保护区，农业的社会功能和生态功能超越其固有的经济功能。（4）把培育现代新型农民、提高农业劳动者素质作为促进农民增收的重要措施。（5）积极培育以农民为主的现代农业经营主体，使农民在提高农业规模化、产业化、现代化水平的同时增加收入。（6）构建农业保险政策体系，减轻农民的受灾损失，增强广大农民抵御自然灾害的能力，促进农民收入的持续增长。（7）采取积极有效的政策措施，从根本上改变长期以来形成的“农业大县、粮食大县、财政穷县”和“务农穷、种粮更穷”的状况，让为国家粮食安全做出巨大贡献的粮食主产区尽快脱贫致富。

　　第二，深化推进农村产权制度改革，切实保障农民土地权益。进一步明确农村土地的农民集体所有权，加快明晰农民的集体土地成员所有权，以规范化的农民土地股份合作社代表农民行使集体土地所有权，以股份制形式，量化固化集体土地，明确农民集体土地的成员所有权，增加农民来自集体的财产性收入。在清核社区集体资产的基础上，须将集体资产产权明晰到社区每个集体成员；组建“归属明确，权责明确，保护严格，流转顺畅”的社区股份合作社，并赋予法人地位。确立农民房屋的完整产权，使更多农民在房屋出卖、出租、抵押、继承等流转中增加财产性收入。特别是“三集中”的实施，注重与建立一整套保护农民基本权益和农民增收的政策措施结合起来，在完善有利于农民权益保护和农民增收的土地流转制度的条件下稳妥进行。如稳步推开“土地换保障”为“土地换股权”的改革；维护进城进镇农村居民的社区集体经营性资产的收益分配权，农民住房拆迁，乃至村庄整体搬迁后的节约出来的建设用地，均不得改变集体所有性质。

　　第三，支持新型集体经济组织发展，更好地增加农民来自集体经济的收入。设立财政引导资金，支持村集体在经济开发区或符合规划要求的工业集中区建设标准厂房，扩大村级集体资产，增加集体经济收入；对村集体经营性收入相关税收实行先征后返。对村集体经济组织物业出租的房产税、营业税以及村级公共事业建设工程所征的有关地方税收，有条件的地方可实行“轻税薄赋”政策，或由财税部门实行先征后奖。鼓励村集体兴办项目吸纳本地劳动力就业，增强村集体对农户增收的服务和带动功能。在发展以农村社区股份、土地股份、农民专业合作为主的农村“三大合作”经济组织中，要重视完善农村“三大合作”经济组织收益分配机制，提高社员分配比例。真正让集体经济发展的成果惠及百姓。

　　第四，改革农村金融体制，建立农民就业创业金融支持体系。健全信贷资金投向“三农”的激励机制，加大对涉农金融机构和业务发展的政策支持。一是大力发展农民合作金融组织，服务合作经济组织。调整和放宽农村金融机构市场准入政策，降低准入门槛，发展面向农民的村镇银行、农村小额贷款公司、农民资金互助合作组织等中小金融机构。二是推进农村金融组织和产品服务创新，全面开展“两权一房”（农民股权、土地、住房）抵（质）押贷款试点，破解农民创业融资难的瓶颈。三是积极发展农业保险，扩大农村保险覆盖面。

　　第五，在户籍制度上搞突破，加速推进农民市民化。户籍制度改革，不只是放宽农民工准入门槛的事情，而是要确实解决长期存在的农民工的社会保障问题，推进常住人口基本公共服务均等化，促使城乡户籍二元结构创新为城乡通开、无差别的户籍公平。建立和完善以就业准入、登记管理、就业服务、技能培训、社会保险和政策扶持为主要内容的城乡劳动者平等就业制度。流入地把农民工作为城市居民的一部分，消除对流动人口的歧视性政策，创新流动人口服务和管理体制，有计划地扩大农民工与当地居民享受同等公共服务的项目和范围。研究出台农民工转市民的具体政策，可以先把城郊失地农民和城中村农民转为城市居民，并逐步加大进城就业农民工落户的力度。进而，将农民工统一纳入本地各项社会管理，促进住房租购、医疗卫生、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。□

　　（执笔人：王霞林、高峰、徐元明、顾松年）