“土地财政”亟待深层次改革

　　文/刘英团

　　最近，不断有实施楼市限购政策城市传出放宽限购的消息。国土资源统计数据显示，2013年全国国有建设用地供应同比增长5.8%，全国105个主要监测城市地价总体水平持续上涨。其中，全国土地出让收入总金额达4.1万亿元，刷新了2011年土地出让金收入3.15万亿元的历史高位，同比增涨50%以上。如按40%以上的增速，2014年各地“土地财政”依然涨势凶猛。即便土地价格走高，房企“马上有地”的戏码还将继续下去。

　　疯狂卖地的背后，是各地财政缺钱。审计署发布的地方政府本级政府性债务审计结果公告显示，36个地区2012年底债务余额共计3.85万亿元，较2010年底增加12.9%。其中，超过半数地方政府指望卖地还钱，21个地方政府承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额有7746.97亿元，占这些地区债务余额的54.64%。而目前地方政府又没有其他可以替代的财政收入来源，“卖地”成了不二的选择。从目前来看，为稳住房地产市场下滑态势，各地政府普遍采取的应对手法是“救市”，部分城市如杭州萧山、南宁、无锡、天津等已出台“救市”措施，或刺激首套自住需求，或放松限购等调控政策执行力度，或降低土地竞拍门槛。

　　土地财政的本质是融资。在各地产业过剩，地方政府缺少收入来源之时，“卖地”来钱最快最方便。在此语境下，不难想象“点土成金”的卖地行为对地方政府的诱惑有多大，大事小事缺钱多数会在土地上“做文章”也就在情理之中了。但是，倘若任由“土地财政”疯狂，已经过惯了“土地财政”好日子的地方政府，还会有耐心再通过发展实体经济慢慢积累财源吗？同时，土地财政一直被认为是推高房价的主要帮凶，对楼市而言，“调控”之所以成“空调”就是因为没有破除地方政府对“土地财政”的依赖。而不解决“土地财政”，限购、限价等行政手段只能是权宜之计，即使增加再多的土地供应，也阻止不了地价、房价的上涨。政府热衷卖地，抬高了房价，房价高涨，政府又有更多的税收，通过土地赚钱容易，这就让地方政府把精力过度放在经营土地上，而忽略了转变经济发展方式。

　　当然，地方政府过度依赖“土地财政”也是无奈的选择。分税制将更多的财权财力划给了中央，而将更多的事权留给了地方。地方不得不在公共财政收入之外另辟财源。但是，土地收益关乎民生，要维持这个看似“良性的循环”，地方政府就必须不断地出让土地，而要不断出让土地，就要不断征收农民的集体土地。有的地方政府为了可以从“土地的支配权”上获得财政收入，已经开始在“城乡整合”或“城乡统筹”的政策口号下，进行所谓的城市化。

　　不少地方患上“土地财政依赖症”说明财税体制改革需要深化，地方政府的财权和事权不统一，导致一些地方只能依靠卖地推动地方发展。遏制“土地财政”必须统筹考量，有一套完整的制度设计，即遵循经济社会规律，协调平衡市场各主体的利益。一是合理界定政府职能，规范政府与市场关系，严格管理和规范使用卖地资金，确保卖地收入更多地用于改善民生，以缓解卖地利益分配失衡及其导致的各种问题。二是地方政府应有合适的财源，改革当前的财税体制，按照事权和财权相匹配的原则，赋予地方政府更多的财税权，使地方政府有足够的财力支撑经济社会各项事业的建设。

　　责任编辑：丁和平