政府职能转变的法治要求

　　文/周佑勇

　　党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”市场在资源配置中起决定性作用，涉及政府和市场关系的重大调整。这不仅是我国社会主义市场经济理论的重大突破，也为政府职能转变与法治政府建设提出了新的要求。对此，从法治视域来看，必须遵循职权法定原则，进一步深化行政审批制度改革，创新有效的政府治理方式，推动公共服务的社会化、市场化，不断提高公共服务的效率和质量。

　　在法制框架下厘清政府和市场、政府与社会之间的关系

　　市场在资源配置中起决定性作用，意味着该由市场自主决定的事务必须交还给市场，政府不得直接介入微观经济过程，更不能直接充当市场主体，既当裁判者又当运动员。但是在政府与社会关系的处理上，政府不能退出并且要起主导作用、负主要责任。特别是在维护秩序、化解风险、处理危机等方面，政府必须努力掌握预防化解社会矛盾的主动权，而不是等社会力量和个人无法处理时才出面。因此，要切实转变政府职能，在法制框架下厘清政府与市场、社会的关系，一个基本前提就是要遵循职权法定原则，明确政府的权力界限，即政府职能应当由法律来加以明确界定，该由政府管的不能不管，不该由政府管的不能插手。也就是说，政府的权力是有限的，它只能做法律授权它做的事，而不是它想做的事；政府的责任也是有限的，不属于其职能范围的事，它无需管，出了问题也不担责。在此意义上，法治政府必须是“有限政府”，即权力有限、责任有限的政府。

　　对此，党的十八届三中全会《决定》，明确提出要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。权力清单制度就是将政府部门的每个单位、每个职位的权力与责任以清单方式列明，给权力划定边界。它能够让官员确立更为明确的责任感，让公民知晓政府部门的家底，能够在政府行使权力时进行全方位监督，是实现权力公开运行与有效监督的前提和基础。

　　进一步深化行政审批制度改革，推进政府职能的法治化

　　行政审批改革与政府职能转变，是同一个问题的两种表述，二者的核心都是如何处理好政府与市场及社会之间的关系，即超出政府职能所涉及的范围，政府应该放弃在该方面的行政审批权，转而交由市场和社会来解决。

　　但目前实际的情况是，《行政许可法》实施后，出现了很多非行政许可的审批事项，这些事项不受行政许可法约束，又没有相关的程序规定，几近完全失控。能否切实治理这些非行政许可审批，决定着新一轮行政审批改革的成败。对此，目前改革的方向，一方面是需要将那些非许可性的行政审批尽可能地纳入行政许可法的调整范围之内，最大限度地适用行政许可法来规范与控制行政审批权。另一方面是根据《决定》的要求，进一步简政放权，通过“取消、合并、下放或调整管理方式”等多种形式，最大限度减少政府的审批权限。譬如市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理；对于那些非许可性的行政审批一律调整管理方式，采取行政服务等方式。

　　要保证审批改革的成果锁得住、不反弹，还必须尽快改革和完善行政组织法，进一步推进政府职能法治化。对此，我国行政组织法应该朝着一种以服务为中心的方向加以改革，以公民的实际需求为标准，适时建立一种“以服务为导向的分权模式”。这一方面体现在中央与地方之间的权力分配方面，如果是基层行政机关较为熟悉的地方性事务，则应适当放权，将权力交由地方，而如果是技术含量较高或者涉及不同区域的其他事务，则应收归中央；另一方面体现在行政机关内部的三权分立改革中，应将行政权划分为决策权、执行权、监督权三个方面，以此提高行政效率，优化行政机关的服务水平。同时，以服务为准则，在组织法上也可以表现出一种“以服务为导向的集权模式”，这主要体现在行政权权力结构的横向配置上。譬如，近年来被广泛提倡的大部制改革和行政服务中心的改革。此前，我国在这一点上取得了十分卓越的成效，诸如“政府超市”、“并联审批”、“一站式审批”等一些旨在打破部门利益的改革举措，不仅获得了实践的认可，而且也在立法上获得了肯认。这种已经获得实践检验的改革方案，理应为组织法所吸收，予以进一步推广。

　　创新有效的政府治理方式，推动公共服务的社会化、市场化

　　切实转变政府职能，关键在于全面正确履行政府职能。为此，必须进一步创新有效的政府治理方式，推动公共服务的社会化、市场化，不断提高公共服务的效率和质量，提升政府服务水平。

　　《决定》明确提出，要“加大政府购买公共服务力度”，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”在这里，“政府购买公共服务”即所谓的公共服务社会化。这种改革模式的实质是将政府提供公共服务的部分职能让渡给私人部门和第三部门，鼓励和引导社会力量参与提供公共服务。通过这种职能转嫁，有利于将政府从纷繁芜杂的部分公务事项中解放出来，专司政策制定与执行监督；同时，政府也可以通过维持甚至减缩原有的规模和财政开支，提供更多、更好的公共服务，提升公共服务效率。“政府购买公共服务”可以采取合同、委托等多种方式。譬如，政府与社会力量签订承包合同，将城市垃圾处理、道路清理维护、养老院等社保事务、职业培训、就业中介服务等事项出让给社会组织承包经营；政府通过特许经营的方式授权社会力量参与教育、供电、供气、供水、电信等运营业务及大型港口、飞机场、道路、桥梁以及城市公共交通等的建设事务；对于部分公共信息的发布、涉及特定专业问题的行政规范性文件的起草等事项，则可行政委托给社会机构、个人及第三部门从事。

　　创新有效的政府治理方式，还必须推动公共服务的市场化。根据《决定》的要求，推进政府公共服务的市场化即在公共部门中“引入市场竞争机制”，通过采取招标投标、遏制垄断、引入内部竞争等市场运作方式向公众提供公共服务，通过市场机制来调节公共服务的供给和需求，以达到防止权力“寻租”、降低成本和提高行政效率的目的。公共服务的社会化和市场化是一个问题的两个方面，两者紧密相连，不可截然分开。社会化的核心是“调动社会组织力量”，强调变革尤其是扩大公共服务提供主体的范围；市场化的核心则是“竞争”，强调变革提供公共服务的手段和方式。一定程度上，两者并行不悖，互为因果。实际上，我国2007年颁布的《中华人民共和国反垄断法》已打破了政府在多领域的传统垄断格局，为政府部分职能的市场化运行提供了法律依据。具体而言，公共服务的市场化主要集中在三个层面：一是推动公与公之间的竞争，改变提供服务的传统集中配置做法，缩小、细化服务供给机构的规模及范围，赋予客户自由选择权利，迫使服务部门为赢得“顾客”而展开竞争；二是实现公与私之间的竞争，打破政府提供公共服务的垄断格局，建立并发展多元化主体共同参与的充分竞争局面；三是鼓励私与私之间的竞争，通过招标、投标等方式从社会组织中遴选出优胜者，通过鼓励竞争提高公共服务的供给质量和效率。

　　（作者系东南大学法学院教授）

　　责任编辑：苏胜利