我看新型城镇化

姚士谋

核心提示：

● 经济全球化形势下我国城镇发展的巨大成就；

● 城镇化发展过程中的制约因素；

● 工业化、城镇化带来的一些问题；

● 构建新型城镇化的新模式；

● 认清新型城镇化发展的客观规律。

党的十八届三中全会强调了新型城镇化问题，根本要求是以人为本，和谐发展，走中国特色的社会主义道路。

一、我国城镇化建设的巨大成就

改革开放35年以来，我国经济的高度发展，农民工进城，产业集聚与开发区的建设，以及城市人口的恢复补偿性增长，使城镇化进入快速发展的轨道，全国城乡建设进入了崭新的时代。从1978年到2006年，我国城镇化率由17.9%提高到43.9%，每年提高0.9个百分点，是1958至1978年的7倍多。特别是1995年到2003年，每年增长达1.5个百分点。到2013年，全国城镇人口达6.6亿人，城镇化水平达53%。城镇化的快速发展也推动了我国社会经济的巨大发展，扩大国内国际的大市场，推进我国国际化的步伐，高速公路与高速铁路网络基本形成，同时也是走在世界发展的前列。而美国在1860至1920年的高速城市化阶段，城镇化率平均每年只提高了0.5个百分点。

过去20多年我国经历了世界上最大规模的城镇化过程，全国城镇化水平达到了发展中国家中等以上水平。1980年，城市化率仅有18.6%，百万人口以上的特大城市仅有15个，到2013年则达到66个，成为世界上特大城市、超大城市最多的国家。这些重大成就实现的过程，实质上是我国城市建设人口与空间不断扩展的过程，工业化推动了城镇化，城镇化又全面推动了我国经济和社会的巨大发展。

进入新世纪，根据世界城市化进程的一般规律，我国的经济发展与城市化高速发展的时期已经到来，带动了我国城乡现代化建设的全面发展。我国城镇化建设的成就也为第三世界人民树立了典范。

二、城镇化发展当中的制约因素

当然我们不仅要看到城镇化许多有利的因素，而且也要看到一些不利因素。由于我国城镇化进程发展太快，各地城市承载力有限，城市新增人口超过基础设施建设的增长幅度，再加上体制等方面的原因，在全国，尤其是沿海地区普遍出现了四个方面的制约因素。

第一，国家可用的土地资源有限，城镇化率又偏低，有一段时间，出现过快过速发展现象，成为我国城镇化发展的不利因素。城市化进程中的“冒进”现象有两个明显特征：一是土地的城市化大于人口的城市化，许多城市郊区化泛滥，许多单位大量占用土地，土地失控，尤其是开发区、大学城；二是经营城市、管理城市的冲动超越了客观经济发展规律，政出多门，相互攀比。各地开发区铺摊子，乡镇大量批租土地，导致投资密度过低，土地开发利用不合理，资源浪费极大。从全国大部分城镇的蔓延、扩张速度分析，“土地城镇化”的速度快于“人口城镇化”和公共基础设施建设速度。地方政府过分注重城市建成区规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚与城市建设质量的问题，农民工大量拥入城镇，却无法融入城市成为市民，导致当前城镇化的“冒进”现象，城市建设质量不高。

第二，城市规划建设不断扩大规模，影响到城市发展的合理性。特别是我国那些超大城市（人口大于500万人）每年仍在不断扩大，基本建设到处铺摊子，投资规模过大，造成用地失控，无序蔓延，不少城市出现非理性扩大。“十一五”期间，全国土地出让每年平均达660万亩，还有农林水各部门每年占用近千万亩良田，这对于我国人多地少、环境脆弱的国情是一个严重的挑战。各地区纷纷提出高指标的城镇化率作为政府的政绩目标，追求GDP的快速增长，并在开发区、新城建设上互相攀比，形成了许多城市新区与新城盲目竞争与发展之势，缺乏科学发展观的指导与严格的监督管理。不少地方的市长都奢望将自己管辖的城市规模越做越大，在相当程度上脱离了我国人多地少，自然资源脆弱的国情，脱离了城市与区域经济发展的客观规律。城市规模过大，特别是沿海的省会城市，每年从农村到这些特大城市打工的人员都超过一百多万，例如北京外来人口约有950万，上海有910万，广州也有500多万，苏州、无锡各有200多万，南京有180多万，造成住宅与公共设施难以安排，交通拥堵，空气污染，环境生态恶化。例如天津2010年，私人小汽车127万辆，2013年达到260多万辆，翻了一番。目前全市交通拥堵的地方有147处，严重拥堵的地方有65处，平均车速仅有17公里/小时（天津市交管局资料），像天津这样的情况，我国很多特大城市都有。

第三，全球天气变暖，温室效应加大，造成城市环境质量下降。近年来由于城市机动车大量增加，城市人口与流动人口密度加大，在冬季时节，像北京、唐山、天津、石家庄、太原、郑州、济南等大城市的雾霾现象加重。生态环境不断恶化，我国北方城市沙尘暴天数不断增加，南方城市水灾造成损失越来越大。市政设施质量与住房一时难以解决，工程投资损失与浪费的资金较多，加大了每个城市的社会成本与环境成本。

第四，城乡关系不协调，存在二元经济结构，并长期得不到解决。贫富差距越来越大，公共服务设施的空间配置对于弱势群体缺乏一定的公平性，不少地区城市里的奢侈豪华与农村中的贫困落后形成鲜明对照。在仍然处在发展阶段的发展中国家，无论城市化率高或低，城市化的质量都不高，在城市化的人口中，存在一个就业不充分、收入不稳定的群体。城乡的二元结构，使城市更难治理，国家的现代化建设受到制约。

我们应该清醒地看到：一方面，我国经济持续30多年保持高速增长，国内生产总值已经超过日本，位居世界第二；另一方面，作为13亿人口的大国，我们的人均GDP还排在世界100位以后，更严峻的是，经济社会发展中长期积累的不平衡、不协调、不持续的问题已经十分突出。

三、促进新型城镇化的主要思路

党的十八大报告指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”李克强总理也强调：以人为核心的新型城镇化必将成为拉动内需的最大潜力所在。城镇化是一个巨大的系统工程，同时关系到我国现代化全局。

英国著名的城市学家埃比尼泽·霍华德认为城市就是一个巨大的“磁场”，因其规模效益、市场效益能够向外放射出巨大的强烈磁力（即城市辐射力），吸引周围的资本、技术、知识、人才等向城市集聚，产生集聚效应，并产生先进的科技文化创新源。这就是中心城市带动与辐射区域经济的发展论，所以城市作为区域经济的增长极，都是通过发挥集聚、扩散和创新等功能实现与区域的互动，优化配置区域各种要素，为区域经济发展起到导向性示范与带头作用，实践新型城镇化的集聚与扩散理论，并发挥其重要作用，这是众所诸知的道理。

所谓新型城镇化，应该是以民生、和谐、可持续发展和追求质量为内涵，通过区域城乡统筹与协调发展、产业升级转型、资源集约利用与发展低碳经济以及推进生态文明建设来实现我国的新型城镇化的健康发展之路。具体应考虑以下三大特点：

首先，要结合中国实际国情，树立资源节约型的城镇化新思路。城市化过程中必须实施资源节约型发展战略，以科学发展观为指导，根据我国自然及经济资源的区域空间分布特点，将节约理念贯穿于城市发展的生产、流通、消费和社会生活的各个领域，通过采取法律、经济和行政等综合措施，节约、合理、高效利用水、土、能源等各种资源，以尽可能少的资源消耗和环境成本，获取最大可能的经济效益和社会效益，最终实现城市发展过程中资源、环境、经济、社会的协调发展。我国江苏的苏南地区、上海与广东珠三角地区不少城市密集区实现了这一个发展目标。人均GDP近年来已超过2万美元，成为全国经济发展水准较高的地方。

其次，要走出一条质量、效益型的城市发展的健康之路。应牢固树立科学发展观，辩证地认识资源环境和经济发展的关系，在规划与建设新型城镇化的实践过程中，全面考虑我国的水、土资源以及能源、交通等综合性要素，根据我国的国情，因地制宜，适当控制大城市的人口、用地规模，切忌贪大求洋、浪费资源的模式。改变透支资源、过度消耗资源谋求发展的方式，通过强有力的规划加快调整经济结构和城镇工业布局，走真正适合我国国情的高质量、高效率的发展之路，建设美丽中国，实现振兴中华的伟大梦想。

第三，要逐步消除城乡二元经济结构，缩小城乡差别，解决“三农”问题，走城乡协调发展的路子。在工业化与城镇化过程中要合理配置资源，尤其是土地的发展权、征地权，改变廉价征用农用土地，“以乡养城”的社会状况，实现城乡经济良性互动。推进就业制度、公共服务制度、户籍制度、农民工市民化、土地制度等改革创新，消除城乡隔阂，为农民转入非农产业创造更多更好的就业机会和生存发展条件。

四、创建新型城镇化的基本模式

空间经济网络布局理论侧重于城市区位、距离和空间经济的网络分析，抓住核心城市、核心区域，如：中心性、优越区位、聚集性等。空间经济网络布局的合理性，有利于城市与区域发展的相互协调、相互联动。网络布局的区位或中心性，要求城市节点、横向与纵向联系的最短路径距离及其获得最大化的经济效益，减少运输成本，减少能源消耗，减轻城市化与经济发展过程中的经济成本与社会成本和环境成本，促进城市最优化发展以及地区经济的均衡发展，构建新型城镇化创新模式的实践与发展。

随着国民收入的日益提高，民众对于生活质量、健康水平的诉求与日俱增。城市化过程中，应努力减少资源消耗，致力于城市生态环境的改善。近年来，我国广大城市群备受雾霾天气问题困扰，空气质量、大气与水环境质量、区域生态污染、城市环境容量等成为社会关注的话题。在此基础上，新型城镇化必须一方面关注区域城市生态格局修复，另一方面在空间经济成长的过程中，关注城市区域的承载能力和环境容量，以达到健康城镇化目标。

一要按照一定的地理环境与自然条件，促进空间经济的相对协调平衡布局，合理发展，促使城市向生态型和现代化城市发展。在城市化进程中，应顺应自然环境特点，因地制宜，适度发展，努力完善与构建城市生态安全新格局，特别是对盲目扩大城市规模，造成土地失控、环境破坏等负面影响的行为，应当坚决杜绝。江苏的沿江开发规划、沿海发展战略规划已提出了科学合理的建设规划，在保护生态环境基础上，构建江苏经济发展的新基地。

二要集中紧凑、因地制宜地发展我国大中小城市，构建城市低碳经济的思路。低碳城市建设必须要在秉承科学原理的基础上，走上切合实际、因地制宜的地方特色道路。因为我国的人均资源有限，耕地人均只有1.2亩，而美国人均29亩，加拿大与澳大利亚人均耕地超过30亩。此外，大中小城市也有其自身的功能定位、自然条件、发展基础，它们建设低碳城市的模式应有所区别。由于我国人均用地资源、水资源、森林资源都十分有限，不可能像西方国家在城市建设方面铺张浪费，大手大脚，必须走城市布局集中紧凑与城市用地集约型的模式。应当借鉴我国台湾、香港地区城镇发展的经验，人均用地指标控制在80-100平方米左右的合理规模，节约用地，集约用地。

三要在城市高速发展的情况下，政府应适当提出：严格控制大城市发展规模，有选择地发展卫星城镇和重点小城镇。国家“十二五”规划纲要明确指出，要“合理确定城市发展边界”，“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。”

五、遵循城镇化发展的客观规律。

城镇化是经济结构、社会结构和生产方式的根本性转变，涉及产业的转型和新产业的支撑，城乡社会结构的全面调整和转型，庞大的基础设施建设与资源环境对它的支撑以及大量的立法、管理、市民素质提高等众多方面，必然是长期积累与长期发展的渐进过程。在战略调整下，新型城镇化制度领域首要提高政府决策人的认识观念以及对城镇化发展规律的认识观，杜绝决策人的主观意识，遵照社会经济规律办事，防止对各方面的资源造成不必要的浪费。

认识城市发展的有限承载力与空间定向扩展规律。土地资源、水资源、能源以及环境等各项资源既是城镇发展的基础，也是城市可持续发展能力的大小与城市发展前景重要考虑因素，充分考虑资源环境承载力才能走健康发展之路。城镇空间扩展由若干因素共同驱动，空间扩展的交通脉动规律（交通走廊的发展轴线），城镇用地定向开发优化规律以及城镇经济集聚与扩散规律，在我国城镇化过程中影响突出，应防止天女散花、四面开花的投资分散局面的出现，有重点有一般地循序渐进式发展。只有充分认识让城镇化本身规律发挥作用，切忌违反客观规律，造成资源过度消耗，投资过度浪费的现象，让城镇化本身规律发挥作用，更能有效推动社会经济的全面发展。

城市空间与城市环境容量的有限性、舒适性与生态性。城市及其周围的大面积水域、林地等重要生态源区，以及河流、道路等重要生态廊道，对于改善城市环境质量、维持生物多样性以及为城市居民提供适宜居住和休闲娱乐均具有重要现实意义。城市发展过程中，应加强城市的生态空间管制措施，保护这些生态源区和生态廊道，以构建安全可靠的城市生态安全框架，并发挥其生态服务功能。江苏省人民政府公布的新型城镇化规划，其中提出了全省生态红线规划应达到20%的指标是科学合理的。

按照全国主体功能规划的客观要求——建设大的城市群，特大城市应组团发展，切忌“摊大饼”的模式乱开发，带动城乡有机统一的协调发展。全国主体功能区规划意在构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局。发挥城市群辐射带动作用，通过构建大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的发展格局，实现城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的新型城镇化。应从速度的外延型向质量的内涵型转变，由平面无序发展向三维空间深度转变；单纯的工业带动转向城市综合发展，特别是大中城市着力发展第三产业，发展信息、通讯、金融、外包等现代服务业。

梳理我国新型城镇化需要重视的几个关键问题。我们认为，我国城镇主导产业发展思维导向应该包括以下几条：①大城市的综合城市功能弱化，特别是省会城市，职能不宜过多，去工业化道路，有利于中小城镇的发展。②大中城市产业转型由二产向三产的过渡。③大中城市传统服务业向现代化服务业的转型。④注重资源集约化、节约型和环境保护的绿色化转型。⑤城乡绿化建设与市区公共交通的全覆盖，倡导资源循环利用与低碳发展。⑥各个城市领导应向精英型、文化型、综合型方面发展，造福人民。

我们应当按照习近平总书记的指示，有序推进城镇化，这是我国现代化建设的重要任务，也是我国经济发展和扩大内需最主要的潜力所在。对这一点，大家看法高度一致。同时，在我们这样一个人多地少、城乡区域差异大、生态环境接近承载力极限的国家推进城镇化，路子必须走正，不然就会犯历史性错误，造成难以挽回的巨大损失。总之，应按照我国具体的国情条件，走一条具有中国特色的新型城镇化道路，走资源节约型的城镇化发展模式，节能、节地、节水，提高综合性的城镇化经济与社会环境效益，走低碳城市的路径。在城镇化过程中，应实施“内涵型”、“效益型”的开发模式，各地政府切忌追求“政绩”，乱占耕地，盲目建设开发区等。提升城镇化的建设质量，对保障人民生活的社会安全及其建设美丽中国，具有广泛的社会实践意义。应加强我国大中小城市与重点小城镇的协调发展，采取严格的措施，实行因地制宜、节水、节地、节能、低碳经济的发展路径，逐步使我国的城镇化走上以质量效益型为主的健康城镇化可持续发展之路，这就是我国新型城镇化最具有以人为本、最大的核心价值观的集中体现。

（根据演讲嘉宾2014年6月13日在南京大学的演讲录音整理）

嘉宾简介：姚士谋，中科院研究员、博士生导师，中国城市规划学会资深理事，浙江大学客座教授；先后主持参加国家、省部级及地方重大项目、重大课题16项，国际合作项目3项，国家自然科学基金项目5项；出版专著15部，代表作有《中国城市群》、《区域与城市发展论》、《城市用地与城市生长》、《中国大都市的空间扩展》。□

责任编辑：汤建奎