四中全会公报中的关键词

　  ★中国特色社会主义法治体系

全会指出：全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

全会首次提出建设中国特色社会主义法治体系的目标，要求形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。相比法律体系和法制体系，法治体系是一个动态概念，法律是指载有法律规范的书面文件，法制是指法律和制度的总称，而法治则是指运用法律和制度治理国家、治理社会。法治体系不仅包括了法治理论体系，也包括了法治实践体系。也就是说，法律不仅要制定出来，还要遵守和落实，正如全会公报中所言“法律的生命力在于实施”。目前，我国法治建设的任务已经从以立法为中心转向以落实宪法和法律规定为中心。从形成法律体系到形成法治体系，是我们党对法治建设认识的深化，制定良法、落实良法，法治中国的前景将更加光明。

  　★党的领导

全会指出：党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。

四中全会明确提出“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”，对坚持党的领导与依法治国之间的辩证关系进行了论述，强调坚持党的领导与坚持依法治国之间是有机统一、相互促进的关系。坚持党的领导，是建设社会主义法治国家的根本要求，是党和国家的根本所在、全国各族人民的利益所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。党要领导人民实现全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略目标，提高党的执政能力和执政水平，促进国家治理体系和治理能力现代化，就必须全面推进依法治国。推进依法治国是坚持党的领导的必然要求，只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。

  　★依法执政

全会指出：坚持依法执政，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

我们党是执政党，坚持依法执政，对全面推进依法治国具有深远意义。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程。加强和改进党对法治工作的领导，健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调，完善党委依法决策机制。加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。四中全会加强了对执政党的自我约束，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。

  　★依宪治国

全会指出：坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。

全会的这一重要表述进一步明确了依法治国与依宪治国的关系，强调了依宪治国在战略布局中的重要性。宪法规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本大法，具有最高的法律效力，但在实践中，却存在“违法有后果、违宪无所谓”的现象，宪法的法律效力受到一定影响。全会公报对于“首先要”的强调，进一步明确依宪治国是全面推进依法治国战略布局的基石，并对健全宪法实施和监督制度、完善全国人大及其常委会宪法监督制度、健全宪法解释程序机制进行了具体部署。

  　★依法行政

全会指出：深入推进依法行政，加快建设法治政府。

深入推进依法行政，加快建设法治政府，既是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的客观要求，也是提高政府自身建设和管理水平的现实需要。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督。全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

  　★党内法规纳入法治体系

全会指出：加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。

全会强调了加强党内法规制度建设，首次提出了将党内法规体系纳入法治体系建设，这是党践行法治理念、坚持依法执政、实现党的执政方式领导方式法治化现代化的重大实践。完善党内法规体系，意在同步进行党内制度建设与国家制度建设，用制度规范权力的运行过程，完善权力的制约监督体系。完善党内法规体系，是国家法治建设不可分割的内容，是推进国家法治建设的重要动力机制。要实现党内法规法治化，使党的权力结构及其行使方式符合国家法治建设的要求和人民的根本利益。完善党内法规体系，要以宪法原则为指导。党内法规是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，不能与宪法法律相抵触。党内法规制度体系建设已经开始，2013年8月，《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布，要求全面清理现有的党内法规；2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》发布，要求抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。

  　★巡回法庭

全会指出：优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

巡回法庭是一种跨越省份、以大区为单位的法院体系。探索建立巡回法庭，是落实十八届三中全会提出的建立司法与行政辖区适当分离的举措之一，有利于打破辖区界限，防止地方势力干预司法，确保审判的独立与公正。最高人民法院巡回法庭和基层巡回法庭的意义和目的均有差异，最高人民法院巡回法庭直接代表最高人民法院行使权力，地位平行或高于省高院，而基层巡回法庭是区（县）基层法院为了群众诉讼方便而设立的派出法庭。巡回法院制度在英美等西方国家有先例，美国联邦法院系统共有13个巡回法院，其中包括11个巡回区的法院、哥伦比亚特区和联邦巡回上诉法院。联邦最高法院与巡回法院之间是“委托－代理”关系，联邦最高法院只负责极少量的涉及宪法性问题的重大、疑难案件。最高人民法院最近表示，将加快组建北京、上海、广州知识产权法院，尽快设立最高人民法院巡回法庭。

　  ★社会律师、公职律师、公司律师

全会指出：加强法律服务队伍建设，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。

按照服务对象和工作身份，律师分为社会律师、公司律师和公职律师。社会律师没有固定的服务对象，面向社会从事有偿法律服务，可以挂靠在律师事务所和法律服务所，也可以以个人身份为社会个人和团体提供法律服务。公司律师是指取得法律职业资格证并经公司同意聘为公司律师的人员，其法律权利等同于专职律师，主要为公司提供公司法意义上的法律服务，如公司设立、公司并购、公司治理、股权纠纷、公司诉讼等。公职律师是在国家行政部门设立的政府律师，由政府支付薪水，属于国家公务员序列，主要办理本机关法律事务，以提高政府机构依法行政水平，在法律上维护国家利益，不得为社会提供有偿法律服务。

　  ★重大改革于法有据

全会指出：实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

这一表述回答了改革和立法的关系问题，强调在整个改革过程中，要始终高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。体制机制的改革，本质上是法律的改革，只有改革与法律同步才能避免冲突。过去的立法模式，通常是先试点，总结经验后上升为法律，通过立法巩固和总结改革经验，今后在推行改革实践时，要先立法后推行试点，确保运用法律手段助推改革的具体实践，保证改革与法律并行不悖。新一轮改革历程也伴随着立法的不断完善，《中华人民共和国预算法》开启了现代财政制度的新时代，“史上最严”修订草案——《食品安全法修订草案》关注民生根本，《中华人民共和国环境保护法》是对生态文明的大力弘扬，这些法律的制定和修订都体现了改革和立法的无缝衔接，体现了时代的进步。□