村级债务：坚冰如何化解？

在农村从基本小康向全面小康迈进的关键时期，村级债务问题已给农村经济发展、干群关系改善、基层村级组织正常运转和农村社会稳定造成了严重危害。近年来，虽然各地在清理化解村级债务方面做了大量工作，取得了一定的成效，但因债务涉及面广，形成原因复杂，解决的难度很大。为掌握村级负债情况及集体经济发展现状和问题，找到化解村级债务的对策，2015年年中我们对泰州市姜堰区俞垛镇进行了村级债务情况的专题调研。

一、俞垛镇村级债务总体情况

俞垛镇村级负债面广量大。截止2015年6月底，俞垛全镇18个村负债面达100%。同时俞垛镇村级负债数额较大。全镇村级账面债务总额46019366元，其中债务达700万元以上债务村有2个，占村总数的11.11%；500-599万元的债务村有3个，占村总数的16.67%；200-299万的债务村有2个，占村总数的11.11%；100-199万的债务村有6个，占村总数的33.33%；70-99万元债务村有4个，占村总数的22.22%；10万元以下债务村有1个，占村总数的5.56%。在俞垛镇村级债务中还有隐性债务1953333元。账面债务与隐性债务总和为47972699元。（见表一）

表一：俞垛镇村级负责分布表

上述表中，俞垛镇村级隐性负债占账面负债的比例为4.07%。有隐债务的有15个村，占83.33%。

村级借款情况严重。微薄的收入不足以维持村组干部工资，日常支出无可靠保障，造成支出大于收入，只有依靠借款来维持收支平衡。村级债务多数是村干部以村委会的名义向本村的村民借来的。借款的原因大多为完成上级任务，或兴办事业，或用以应急等。借款期限一般都为短期借款。然而，由于种种原因导致到期借款归还不上。在账内债务款中，借款为短期借款16654569元，占借款总额的82.31%；长期借款及应付款3580000元，占借款总额的17.69%。有短期借款的14个村，占比为77.78%。其中2个村既有短期也有长期借款，占比为77.78%；只有4个村无借款，占22.22%。（见表二）

表三：俞垛镇村级借款财政部分布表

村级债务构成复杂。在账面债务中，除借款以外，村级债务还包括应付款、专项应付款、内部往来、应付工资4类，欠款应付17个村，占94.44%；其中专项欠款应付3个村，占16.67%；内部往来欠款应付8个村，占44.44%；工资应付欠款2个村，占11.11%。（见表三）

表三：俞垛镇村级账面债务构成表

（注：本表不含借款应还数据）

在村级债务的构成中，隐性债务集中体现在土地征用补偿费和应付工程款。（见表四）

表四：俞垛镇村级隐性债务构成表

（注：表中所述应付工程款，指未入账的已开工建设或已完工未结算的工程款，减去已预付工程款。）

村级债务遏制困难。从俞垛镇的实际情况看，不少村的债务偿还困难，如有个村仅借款利息年度就需偿还40多万元，能够连借款利息都难还有。现在大部分村早已成为“空壳”村，化解债务的途径越来越少，化解能力也不强。尤其是各村多年来为了填补债务“黑洞”，已经通过盘活资产等方法进行偿债，不过，这些年来，能卖的卖、能租的租，拍卖、租赁经营权也已经差不多了，靠盘活资产资源偿债的空间已经很小。同时，农村实施免缴农业税费以后村级集体经济来源减少，而新农村建设的任务越来越重，村级化解债务显得越来越困难。

二、村级债务形成的原因分析

村级债务是一个老大难问题，其形成有我国现行制度、体制等宏观方面的因素，也有村级经济基础薄弱、资金短缺、举债办事等微观方面的原因。归纳起来说，集中表现在这样几个方面：

超过承受能力的投入。据调查，部分村为了完成镇交给的如新农村建设中的设施建设、贡船会船（溱潼会船节所用）及新农开项目指标，投入与配套费用均较大。为了改善农村的生产、生活条件，在财力物力捉襟见肘的情况下，举债兴办一些急待要办的公益事业，向上争取资金又比较困难，且向农民集资也只能筹措到一小部分资金，大部分资金缺口只有通过借款来解决。有些农村改造、建设项目，上面只给少量的补贴和扶持，缺口极大，而为了抓住项目机遇，村级也只能靠举债来完成配套。此外，医疗保险、报刊杂志订阅、各种达标升级活动等，一个任务接着一个任务。村干部迫于目标考核，不得不靠借款完成上级下达的刚性任务，如此年复一年，雪球越滚越大。

村级集体经济不强。一方面，取消农业税后，村级土地承包费及提留款收入来源消失，乡村经费尽管通过上级转移支付得到一定弥补，但非常有限，维持日常运转缺口较大。随着双层经营体制中的集体经济因土地经营权的出让，村级收入路子越来越窄，有的村收入几近为零。多数村未找到新的收入来源，缺乏新的经济增长点，保障和促进村级集体经济收入稳定增长的长效机制尚未形成。从实际运行情况看，村级的一些正常支出难以保证。另一方面，部分村对发展集体经济认识不足，有的对发展村级集体经济无从下手，无办法、无实力、村“两委”成了“维持会”，不少村成为“空壳村”。当然，各村集体经济发展的状况不同。如俞垛镇各村集体经济收入差距就较大。2014年底报表显示：俞垛镇村级集体经营性年收入50万元以上的村8个，30-49万元的村有3个，20-29万元的村有4个，20万元以下的有3个。

历史性拖欠一直未能解决。从调查的情况来看，村历史性拖欠主要包括两块。一块是投资办企业失败。在举债村中，部分村改革开放后，出于发展经济、壮大财力的初衷，举债办企业，盲目上项目，或搞多种经营。后来，由于经营管理不善，加上产品适销不对路，因此停产倒闭，投资无法收回，形成不良债务。另一块是村垫付税费举债。取消农业税前，由于农业税费收缴困难，而农业税费征收过程中“双过半”和目标考核“结硬账”的压力较大、加之村集体在债务的清收上力度较小，村里只好借款、贷款垫替交农业税，从而背上了大量债务。

村级资金使用不当。村级债务与村财经管理不善有关。比如，少数村民主理财制度不健全，民主监督不力，资金使用不当。有的村没有严格执行有关财务管理和民主监督规定，财务透明度不强；有的村主要干部民主理财意识淡薄，开支随意性较大；村级财务管理不够规范，非生产性开支过大造成负债。这种负债在办公费、招待费的随意开支上就显得尤为突出。更有甚者，个别村干部随意列支招待费，甚至虚列支出，侵占公款形成了债务。此外少数乡村大兴土木兴建村委办公楼、宿舍楼、会议室等非生产性建筑，也形成了一定的债务。

三、化解村级债务的对策建议

随着财政转移支付力度的加大和村级集体经济的发展，各地村债化解收到了一定成效，但许多村级负债仍然是一个沉重的负担。如果村级负债这个问题得不到很好解决，不仅村组织很难发挥应有的作用，村级经济发展和农民增收致富也会受到很大的制约。事实上，有的村由于负债累累已经运转困难，村“两委”公信力受到严重影响，干群关系紧张，社会失稳。只有有效化解村债务，才能保证村经济与社会发展的稳定。

理债剥债。解决村级债务问题，入手点是对债务进行整理，让“大包袱”变成“小包袱”。首先要对债务进行分类，弄清哪些债务是必须清缴的，哪些债务是需要剥离的，哪些债务是可以核销的。理债要按照“谁主张，谁负责”的原则，将不属于村级的债务剥离出来。当然，这种剥离需要出台详尽的可操作的政策，建立合理的村级债务分担机制。建立合理的村级债务分担机制，重在清理政策性债务，将由相关政策不当造成的村级债务，转移出去。对不符合有关政策规定的债务予以核销。如对兴建乡村公路、农田水利设施、村庄整治等公益性建设形成的债务，属政府行为的，若其事权、财权、产权已转移，其债务应随之划转。剥离债务还包括村不当支出形成的债务。如对于村干部吃喝招待形成的债务，如果与村集体事业无关的，应从村级集体债务中剥离，按照谁招待谁负担的原则处理。对乡村与往来单位或个人形成的三角债，在做好工作、协商自愿的前提下，动员债权债务人自愿结对，双方协商互抵，实行对口划转，相互置换，冲销集体负债额度。

严控新债。村各项事业的发展或各项工程建设，要根据各村的实际情况，坚持量入为出、量力而行的原则。具体地说，就是做到“四个”严禁：（1）严禁村集体经济组织超过自身经济承受能力兴办集体公益事业而新增债务；（2）严禁村集体通过借款、举债等方式完成上级交办的任务；（3）严禁举债发放村级干部工资补贴或用于非生产性开支；（4）严禁为企业贷款提供担保抵押，严防村干部行为短期化造成的“政绩负债”。对确实需要且已预定的债务要严格控制，加强管理，并制订好详细的偿还计划。为了防止新债发生，还应该尝试建立村债报告审查审批制度、借贷款管理制度和干部任期债务责任审计制度以及严格的债务追究制度。要加强对村干部尤其是“两委”主要干部的教育，创新村干部绩效考核机制，坚决杜绝不切实际的“政绩工程”和“形象工程”。对不按程序擅自借贷形成的债务，按照“谁举债，谁偿还”的原则处理。

增收化债。清理村级债务的根本在于壮大集体经济，提升村级经济的偿还能力。因此，各村要采取切实可行的政策措施，选准适合本村发展的产业，宜工则工，宜农则农，宜商则商，探索出适合各村集体经济发展的新路子。一是要选好用好人才。发展经济靠人才，就村集体经济发展来说，既要有经营管理人才，更要有好的村干部，所以选好村干部十分重要。各镇要结合村“两委”换届选举，不断拓宽村干部选人用人形式、多种渠道选任能人干部，如吸纳私企业主、致富能人、退伍军人等综合素质优良的人员进入村干部队伍，要特别注意把一批手中有项目、心中有群众的能人选配到村领导岗位上来，使村干部成为村级集体组织经济发展的带头人。二是要盘活存量资产还债。当前盘活资产资源的偿债的空间已经很小，但仍有一定数量的，包括土地等资源性资产和闲置厂房、设备等资产存量。各地可以在做好资产清查、科学评估的基础上，经过村民代表会议讨论，以拍卖、招租、招包等方式，盘活存量资产用于还债。三是要积极调整思路，激活村集体自身“造血”功能。三是县（区）、乡镇要做好村资金、项目、技术扶持工作。尤其要加大乡村公益事业建设资金的投放力度，切实减轻乡村负担。

降支防债。降支主要是要强化村级财务管理，努力减少支出。要建立健全严格的财务管理机制及新增债务使用跟踪制度和责任人制度。要严格控制村级非生产性开支，尽可能压缩村级的经费支出，精简村级干部人数，坚决杜绝铺张浪费。对于村级财务管理，可在坚持村资金所有权、使用权不变的前提下，试行村级会计委托镇政府代理制。对村干部报酬实行专户管理，统一核定村办公费标准，包干到村、超支不补、节约归己。各村要坚持村务公开、民主理财制度，建立健全村民议事组织，完善议事规则，规范财务公开的程序、形式和内容，重大财务开支必须经村民会议或村民代表会议讨论通过方可实施，切实加强村级组织内部民主监督；要加快管理手段的现代化，逐步建立农村经济监测系统和农村经济管理网络，实施会计管理电算化。要抓好村级会计人员的培训和管理，进一步改进会计核算手段，健全各项内部管理制度，促进村级财务和资产管理工作规范化、制度化。要建立村级资产台账，加强村级资产管理，严防村级资产流失。

总之，推进农村全面小康建设，必须注重化解村级债务，否则会影响农村经济发展和农村社会稳定。但由于村级债务面广量大，且债务形成原因复杂，债务构成结构复杂等，所以要深入研究，结合实际，实事求是地做好债务清理、债务剥离、债务清缴。同时，要大力发展村级集体经济，提高村级化债务的能力，并注意新增债务的防控。

（注：本文调研数据截至2015年6月30日）

（作者系中共泰州市委党校教授）