党的十八届四中全会明确指出，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。这既是对中国改革开放经验的深刻总结， 也是回应世界范围内“善治” 思潮的一种积极姿态。
新公共管理的代表人物简·莱恩认为：“自20 世纪50 年代以来， 公共管理理论和实践都发生了重大的变化， 从而使传统的国家治理方式成为过时的东西。”传统的国家治理方式， 强调的是政府主导、权力至上， 这在中国固然如此， 西方也不例外。自福利国家形成以来， 政府的权力大大扩张， 原本属于私人自治的领域， 也在一定程度上被国家所蚕食； 科技与理性在国家管理中的重要性日益提高，人们的常识、经验以及努力程度变得无关紧要。特别是随着风险加大、环境恶化、恐怖活动等危及人们日常安全的事例的增多，个人愈来愈仰赖于国家的保护，而日益增强的社会控制却反而让人们可以理解和接受。正因如此，“善治” 或曰“新公共管理”的理念脱颖而出并风靡世界，成为各国施政的新的指导方略。这一新的国家治理理念核心就在于，不再以政府作为唯一的主体，而是强调社会各方的协调、参与、配合，从而保证用最少的社会成本达到最佳的治理状态。
那么，国家治理与法治之间存在着怎样的关系呢？ 我的看法是，国家治理本为法治体系中的重要环节，国家治理的目标、方式、手段、过程， 都应当在法治的指导下得以运作。具体而言， 法治与国家治理相结合，才能真正创造出现代化的国家治理体系。
首先，法治本来就是一种政治性的国家治理的制度安排。对于人类社会而言，无论处在哪一个历史发展阶段，都首先要选择适宜的政治治理模式，即所谓的治国方略，而这又不外乎“人治”与“法治”两端。法治模式最终战胜了人治模式，成为“正当统治”的标准模式。所以，现代社会的国家治理，也必定是依循法治的国家治理。实际上，正是对权力可能造成的危害关注， 才产生了法治的观念。正如美国学者埃尔曼所言：“从古代起， ‘西方人’便激烈而无休止地讨论着法律与权力的关系，这种争论奠定了法治观念的基础。”法治的源头就在于对国家权力的正确定位及法律控制。对国家权力进行合理的分工，这是权力监控的基本前提； 分工的实质即在于明确各自的权力限度，对权力进行一定程度的量化。权力僭越是分工要求所严格禁止的，越权无效因此成为法律的基本原则。不仅如此，权力运行对社会的破坏主要是由于权力滥用。权力具有扩张性、侵略性、腐蚀性的特点， 任何一种不受制约的权力最终都会成为社会的毒瘤，形成权力异化现象。就此而言，法治的目标就是要规范权力、驯化权力。自然，对于当代中国而言，根本的问题还是“法治要件有和无、健全和残缺的问题”。要完成国家治理现代化的目标建设，就必须根据法治的基本理论，完善法律体系与法律制度，其中对国家权力的政治性管控又是不言而喻的重心。
其次，法治被历史经验证明是一种最为经济的治理方式。英国学者欧克肖特就此指出：“我们的经验向我们揭示了一种在使用权力上惊人经济的统治方法， 因而特别适合维护自由： 它被称为法治。”然而，正如我们以上所说，法治是对权力严加防范的制度建构，这样一种体制安排为什么又能造就出经济和高效的治理效果呢？ 欧氏指出：法治“包含过去与现在、统治者与被统治者之间的一种伙伴关系，这种伙伴关系没有给任意性留下任何空间； 它促进一种抵抗危险的权力集中增长的传统，这种传统要比无论多么厉害的胡乱进攻有效得多； 它有效地控制着， 但不打破事物积极的主流；它可行地规定了一个社会可以从它的政府那里指望的有限但必要的服务，但抑制我们徒劳和危险的期望。”细绎欧克肖特的上述言论不难发现，法治之所以在对政府严密监控的基础上仍然是一种极具活力的政治安排，不外乎这样几个原因： 第一，法治保证了政府活动的前后一致，防止了随意违反先例及背弃人民意志的可能。第二，法治抑制了统治者改造世界、造福人类的无限冲动，使社会在和平与常态中得以持续发展。实际上，权力的折腾其危害更甚于权力的无能。第三，法治在强调政府治理作用的同时，也为社会组织的自治和人民的首创精神留下了空间，从而有利于多元共治局面的形成。 第四，法治强调在政府履行公共职能和提供公共服务的同时，公民个人仍然要以其自主、自立的负责态度， 参与国家治理， 履行个人义务。实际上，当国家自身将权力划定在一个较为特定的范围内运作时， 其所节省的社会成本以及所调动的民众的参与积极性，本身就为一种高效而经济的国家治理方式提供了基础。
再者，以法治来规范当代中国的政府行为，是实现国家治理目标的不二法门。当代中国在国家治理方面所存在的问题，从深层来看包括几个方面： 一是政府管了太多不该管的事，诸多可以依赖民间社会自治的事项都被包揽进国家权力的范围之中； 二是权力腐败现象仍大量存在，权力运作很多时候异化成为官员寻租、谋求私利的工具； 三是公务人员治理能力不足，特别是运用法治思维和法治方式治理的意识和能力不足； 四是公民个人责任感缺失，人们更多地是把自己视为权利的主张者、索取者和消费者，而很少想到自己的政治义务与政治责任； 五是社会上弥漫着暴戾之气，极端手段屡见不鲜，诸多维权行动最终以暴力收场。面对这种状况，用法治来完善国家治理体系、提升国家治理能力就显得极为必要。从政府这一方面来说，必须划定权力运作的范围，并加强治理贪污腐败与提升治理能力的法律制度建设。从社会这一主体而言，必须通过社会组织来沟通国家与民众的关系， 动员广大民众参与社会治理，发挥人民群众在国家事务上的主动性、积极性和创造性。从公民个人的角度来说， 一方面要凸显权利本位理念，保证他们充分而真实的权利与自由；另一方面则是要通过法律来提升公民美德，诸如对国家的忠诚、对政治的参与、对法治的维护等等，都可以外化为公民的法律义务。
现代社会深刻而复杂的巨大变革，已经迫使世界各国开始了治理目标、程序、方式的种种变革。在这样一种世界大潮中，当代中国必须通过法治来规划国家治理的目标，设定国家治理的重心，不断提升国家治理的能力。
（作者系苏州大学法学院院长、教授、博士生导师）
