地方政府性债务风险及其防范

文/吴如兴 曾 敏

近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，各级地方政府为加快市政道路、公共交通、教育医疗设施和保障性住房建设，通过政府部门、事业单位和融资平台公司，采取直接融资或信用支持等多种方式举借了大量债务。但在债务的举借、使用、管理和偿还，尤其是对政府融资平台公司的经营管理和风险防控等方面还存在诸多问题，如债务规模大、融资平台规范清理不到位、监管效果不理想等等。我们通过调查发现：

1.体制障碍客观存在，政府融资需求无限扩张。在现行政绩考核和财税体制下，一些地方政府围绕土地经营城市，不惜成本尽力融资以扩大投资规模，并陷入这种递进式循环运行之中。一是政绩考核导向存有偏差，地方政府融资冲动难以遏制。对地方政府的政绩考核主要集中在当地经济社会发展的增长指标和公共服务水平，但对发展的成本尤其是负债规模与偿还责任尚未纳入政绩考核范围，导致部分地方政府置风险于不顾，大量举借债务，甚至形成一种“融资能力代表工作能力、融资水平体现行政水平”的倾向。二是财税改革不够完善，政府土地经营理念助推投融资规模。由于当前地方政府财权与事权不够匹配，加上土地出让由地方政府负责并控制土地出让收入，导致地方政府尤其是基层政府的“土地财政”依赖明显，从而促使地方政府进入“举债投资、卖地还债”的城市循环经营模式，并用投资带动地价的飚升以获取更多的融资与投资。

2.预警体系尚未建立，债务增长缺乏约束机制。目前，财政部门主要使用地方政府负债率和债务率来评价政府债务规模，并利用偿债率、借新还旧指标和逾期债务比率来揭示债务风险。同样的债务风险指标，对不同的地区、不同的政府及融资平台公司来讲，揭示的风险大相径庭。正是基于此，地方政府普遍按照各自的理性判断认知风险，调控举债行为，而没有用硬性和科学规范的风险评价标准来约束政府的举债行为。

3.政府主导债务运作，外部监督管理很难到位。目前，受法律限制，地方政府除公路建设等特殊情况外，举债大多依靠各类融资平台公司进行。而平台公司虽然对外是企业法人，但其人事、财务、经营、管理等均完全受控于地方政府。为此，各类平台公司为获取融资，经常违规粉饰财务信息、进行无效资产抵押，甚至违反财政、规划、土地等方面的法律法规。对此类问题，商业银行只讲形式合法，贷后监管形同虚设，地方政府财政、审计部门和社会中介机构是“睁一只眼、闭一只眼”，导致融资平台公司违规举债问题屡禁不止。

4.法规制度不够健全，债务风险防控难以实施。当前，财政部门对政府性债务的管理缺少充分必要的法律手段，尤其是在2010年专项清理后，大多只能依靠《会计法》对融资平台的财务会计信息进行管理，进而推进债务综合管理，但因政府性债务牵涉面广，债务风险防控难以形成有效措施，风险防范和化解工作也难以落实。

防范地方政府性债务风险，关系到经济发展和社会稳定，必须实施综合治理，强化归口管理，加大综合监管。

1.深化财税体制改革，遏制地方政府融资冲动。一是完善对基层政府的考核机制，把政府性债务的举借和偿还责任全部纳入考核范畴，降低政府的投融资冲动，从根本上控制债务规模。二是进一步深化财税体制改革，完善中央和地方财权与事权相匹配的财税体制，改革对土地出让收入的管理制度，建立土地出让收入中央与地方分成制度，将中央分成部分设立偿债风险准备金。同时，推广房产税制度，作为地方的正常收入来源，以减少地方政府对土地财政的过度依赖，从而减少融资需求。三是继续规范转移支付制度，优化转移支付结构，提高中央对地方均衡性转移支付的规模和比重，完善转移支付办法，不断提高基层政府基本财力保障水平。

2.强化综合监管，规范政府性债务管理。整合财政、审计、人行、发改委、银监和商业银行对政府性债务的监管职能，建立以财政部门为主的归口管理机构，强化对政府性债务的综合监管。建立综合协调机制，完善动态监控制度，加强专项监督检查，发挥社会监督作用，建立地方政府性债务披露制度，促使地方政府重视资金使用效益，控制债务规模。

3.健全债务考评体系，建立政府融资约束机制。重点是建立适合地方政府特点的债务考评体系，健全政府性债务规模控制和风险预警模型，约束地方政府的负债规模。一是在负债规模上，要考虑融资平台公司本身的基本风险抵御能力和当地经济发展水平，在此基础上将超过融资平台公司基本风险抵御能力的负债与当前的综合财力进行比较，并把经济发展程度作为修正系数，以此确定债务规模控制额度。二是在融资需求上，要严格执行融资预算制度和新开工基础设施项目审批制度，只有在建项目融资有所保障，才能审批新开工项目。三是在预警反馈上，建立通报、限贷等切实有效的债务干预措施，对地方政府性债务进行事前有效控制。四是建立债务风险化解准备金制度，及时化解临时性资金短缺和区域性偿债风险，保持经济平稳运行。

4.完善债务管理法规，规范融资平台债务管理。一是修改《预算法》，改革政府会计制度，允许地方政府编制合理的赤字预算，切实将政府性债务全部纳入法制化管理轨道。二是发行中长期地方政府建设债券，置换部分地区融资产品，以此优化地方政府债务结构，降低债务偿还集中度。同时，取消对地方发行的用于公益性项目建设的企业债，并入地方政府中长期建设债券统一归口管理，以利于地方政府建设债券规模的控制和综合监管。三是出台地方政府性债务实行低利息制度，减少地方政府融资平台的融资成本，降低商业银行放贷的积极性。四是规范和限制政府融资平台公司的融资渠道，建立地方政府性债务限制来源制度，把银行贷款作为平台公司举债的唯一来源，严禁平台公司发行信托、理财产品等变相融资行为，防止平台公司多头举债，逃避债务监管。同时，在加强规模控制的基础上，要允许地方政府通过金融机构向当地金融部门和当地社会公众发行金融产品。

（作者单位：国家财政部江苏专员办）