产能过剩背后的体制因素

文/李迅雷

每逢经济增速下滑，产能过剩问题便会凸显出来。中国的产能过剩现象时常发生，且一旦出现产能严重过剩，总可以找到造成过剩的主要因素：地方政府主导下的盲目投资。中央政府为应对产能过剩招数不断变换：粗到宏观调控、产业政策，细到行业禁入、融资限制，但收效甚微，根源也在于此。

GDP主导下地方政府盲目投资

中国历来以GDP增速作为经济发展的首要目标，GDP也成为考核各地政府“政绩”的主要指标，而构成GDP的三驾马车中投资又是主体，且投资又是地方政府容易“有所作为”的工具。加大投资不仅可以提升GDP增速，还可以创造税收、增加就业及带动相关产业发展，何乐而不为呢？但由于投资的投入产出比或成本收益比并不在政绩考核范围内，这与企业的投资行为有本质区别，且在目前的体制下，对投资决策和投资过程的监管又相对缺位，这就容易造成盲目投资和产能过剩。

如今，中国出现的钢铁和光伏两个行业的产能过剩，其背后都与各地政府当年积极推动密切相关。中央曾经三令五申要求各地不要上马钢铁项目，甚至采取惩罚措施，但中国的钢铁产量却年年扩大：2012年中国新增钢铁产能超5000万吨，另据冶金工业规划研究院调查，到2012年末中国粗钢产能约为9.7亿吨，但实际需求只有7亿吨左右，产能过剩超过2亿吨。再以光伏产业为例，中国31个省市自治区几乎都把光伏产业列为优先扶持发展的新兴产业；600个城市中，有300个发展光伏太阳能产业，100多个建设了光伏产业基地。到2012年，中国大陆光伏电池产能占全球总产能的63%。

此外，一直被诟病的地区间产业同构化现象，实际上也是中国区域行政化管理体制造成的，这也是导致重复建设、资源浪费和产能过剩的主要原因。如各地政府都有推动产业转型、增加出口、发展先进制造业、战略性新兴产业等的任务和考核要求，其结果就是落后地区和发达地区、沿海和内地的产业发展规划相类似，招商引资的优惠政策争相出台，各种类型的国家级产业园区纷纷获批，造成大量的耕地被征用，但产业转型却收效甚微。不少地方，名义上是发展金融业、高新产业园区、创意产业园区等，实际上是发展房地产业，最终导致土地大量浪费、房地产业过剩。

产能过剩治理为何走不出“怪圈”

为了应对盲目投资和产能过剩问题，中央政府可谓绞尽脑汁、招数频出，大到宏观调控，小到窗口指导，但长期以来，总是走不出“一收就死、一放就乱”的怪圈，一些与政府投资相关的行业经常出现严重的产能过剩现象。早在朱镕基任总理期间，他就强调要坚决防止低水平重复建设。为了不让银行成为地方政府盲目投资的提款机，他推动金融改革，其主要目的是不让地方政府干预金融。比如1998年底央行打破行政区划设立九家大区行，实行垂直管理。同时，还建立了中央和地方财政的分税制，削弱地方政府的财权，目的主要也是为了遏制地方的投资冲动，让中央有能力来统筹规划、合理投资。但这些政策举措并没有根治体制性的产能过剩问题，原因在于，体制未变，变的只是体制内的权力再分配。如财权上收，地方就开展土地财政；银行融资困难，地方就变相发债。投资冲动不减当年，金融风险却在不断累积。

更有一些中央政府应对地方投资过热或产能过剩而出台的政策，地方不但不去认真执行，还反其道而行之，即所谓的“上有政策，下有对策”。例如，清理地方融资平台的政策早就开始实施了，但2012年的城投债（实际上就是地方政府债）发行总额却同比增长150%左右。再如，国家在对钢铁行业的政策上一直采取淘汰落后产能、鼓励收购兼并，但为何产能越限越多，而并购则少有发生呢？原因在于地方保护和政企不分。因此，不突破现有的体制框架和利益格局，那些优化资源配置、制止盲目投资的政策目标是很难实现的。

价格改革是一道绕不过的“坎”

中国目前绝大部分商品都已经由市场定价了，但与国计民生相关的一些产业，仍未实行市场化定价，如成品油、水、电、天然气等。此外，更广义的、尚未完成市场化定价的还包括利率和汇率，前者是资金的价格，后者是货币的价格。

在市场经济体制完善的条件下，市场具有优胜劣汰、自我修复的功能，故一般不会出现某个行业长期的产能过剩现象。但在我国，由于价格没有理顺，市场经济的自发调节功能就会失效。如钢铁业作为一个高耗能的行业，若电价能够市场化定价，进行上浮，则对于淘汰落后产能就有了市场化的机制。同理，中国的光伏产业之所以出现严重产能过剩，也是因为这一行业几乎完全依赖外需，假如电价能随行就市，则光伏产业或许就会获得内需的支撑，从而起死回生。

同样道理，利率市场化也有利于形成企业和行业间公平竞争的格局。中国长期执行偏低且管制的存款利率，且对央企或大型国企给予优惠的贷款利率，而对民企的贷款利率则较高，“利率多轨制”人为导致了市场不公平。这使得一些利润率较低、技术落后及管理不善的企业一样可以长期存活下去，由于生产要素的非市场化定价，使得该淘汰的行业或企业没有出局、该提升的行业或企业得不到机会。这就是为何中国产业结构调整进程远低于预期的一个不容忽视的因素。

中国决心走市场经济之路已经多年，但感觉不少人还是缺乏对市场的敬畏之心，总希望通过行政手段来替代市场机制。但行政化手段的结果往往是按下葫芦浮起瓢，短期有效，长期失效。不过，随着利率市场化进程的不断推进及资源价格改革的深化，中国经济的市场化程度会越来越高，各级政府部门可以运用的非市场手段来调控经济的空间也会越来越窄。当然，中国体制性的产能过剩现象还会持续多久，最终还是要看金融体制、财税体制、行政体制的改革能走多远。

（作者系海通证券副总裁兼首席经济学家）

化解产能过剩的三个政策阶段

赵晓、岳安时撰文认为，解决产能过剩问题，从政策层面来讲，短期应通过逆周期政策的适当调节，扩大需求；中期要加快淘汰落后产能，改善供给；长期则必须以产业结构的转型来解决。首先，从短期稳定经济增长层面来讲，“三驾马车”中依然需要靠投资来起到“稳增长”的作用——这里的投资具体则是指基建投资。有倾向地进行基础设施建设投资——特别是倾向于民生工程和倾向于中西部地区，短期而言可以遏制经济下滑态势，从长期而言则是中国城镇化进程的基础所在。其次，中期讲，解决产能过剩要加速淘汰落后产能。淘汰落后产能可能是一个较为漫长的过程，而这一过程伴随着中国去重化工业的进程的展开。最后，解决产能过剩的根本在于加快转变经济发展方式。这一过程亦将伴随着中国从投资和出口主导转向消费主导的增长模式上，从而延续中国经济中长期平稳较快发展的态势。