我国行业产能过剩治理中存在的问题——以钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝四大行业为例

产能过剩本是市场经济中的正常现象，从全球看，所有推行市场经济的国家，都会出现产能过剩。但是，我国的产能过剩，并非市场经济的自然产物，在很大程度上是传统发展模式的恶果。地方政府追求GDP增长盲目推动投资，企业长期存在扩大产能的“圈地情结”，这些因素使我国当前的产能过剩呈现一幅复杂多样的图景，也因此使产能过剩这一纯经济现象表现为“中国式产能过剩”。 

文/冯立果 高 蕊

当前，钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等部分重化工业的产能过剩再次成为我国宏观经济管理亟需面对的突出问题。多年来，针对这些行业的产能过剩，中央多次出台去产能化政策，但效果均不理想，反而“中央越控制，投资越踊跃，产能越过剩”。调研发现，导致这些行业产能过剩的原因较为复杂，既与我国经济特定的发展阶段、产业周期、市场需求波动有关，也有许多体制、机制和政策方面的原因。

一、产能调控方法缺乏科学性和约束力

2003年以来，针对钢铁等领域出现的“产能过剩”现象，政府相继出台了一系列产业政策以抑制盲目投资，控制产能过剩。政策出发点是好的，但是以总量控制为主要手段的产能调控方法缺乏科学性和有效性。以钢铁工业为例，按照国家有关部门对钢铁需求的预测，2005年我国粗钢需求量为1.4亿吨，而当年实际消费3.53亿吨； 2010年粗钢需求量为3.2亿吨，而当年实际消费约为6亿吨。在有色金属和水泥等领域也存在同样的问题，由于预测需求量过低，国家有关部门制定的产能调控政策基本上是以控制“过快”增长为主，严重背离了我国经济发展的实际需求，这种调控目标与结果一再背离的现象，需要决策部门认真反思。另外，在产能调控政策落实过程中，由于措施不到位，查处力度不够，产生了“重审批，轻监管；重制度，轻执行”的不良倾向，结果往往是控住了守法合规企业，而放任了违法违规建设的企业。与此相关的利益链条应运而生，一些投机者通过高价转手批文获利，还有一些投资者建好生产线就等着大企业来收购。在一些地方，淘汰落后产能成为“样子工程”，假淘汰、重复申报骗取奖励的情况时有发生。这些现象的一再出现，已经严重削弱了产业政策和政府部门的权威性和公信力。

二、地方政府GDP政绩观下的强力推动

钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝四大行业对地方GDP、税收和就业的贡献度很高，许多地方均将其列入支柱产业。地方政府在推进本地企业产能扩张、阻碍本地企业退出或被兼并中起着关键作用。这使得中央历次化解产能过剩的政策无法落地，相反还加速了地方产能的扩张。（1）违规批建项目。调研发现，南方某省在2009年国务院38号文出台后，在2011-2012年仍然新批水泥产能6000多万吨；2003年后新增的2400万吨电解铝和氧化铝产能中，80%以上都是违法违规产能。（2）利用低价工业用地或厂房、税收返还、补贴、违规贷款、压低水电价格等途径，吸引企业在本地扩大产能和产量。（3）千方百计拯救濒临破产企业。钢铁、水泥、电解铝、玻璃等企业规模大，产值大，我国实行的财政分权体制和政府官员考核机制，使得企业一旦退出，则意味着地方政府财政收入和地方产值的减少。因此，地方政府出于保护本地经济发展、保护职工饭碗、维护职工稳定等考虑，会倾向于对这些企业施以信贷、财政、税收等多方面的扶持，使面临退出的企业得以继续生存。

三、执法和监管缺乏权威

调研发现，各地都有大批未经国家环评和审批而上马的钢铁、水泥、玻璃和电解铝项目。同时，一些地方进入工信部淘汰落后名单的企业产能，至今仍然在运行，没有被淘汰。一些企业为了扩张产能，擅自更改技术标准，降低了产品质量。更有一些企业以严重污染环境为代价，降低生产成本。这些都反映出我国在淘汰落后、环境保护执法、产品质量监管方面存在漏洞。

四、市场推动的兼并重组力量不足

化解产能过剩离不开行业的并购重组，但是市场型的兼并重组很困难。从欧美、日本的产业发展历史来看，当出现产能过剩的迹象时，市场力量推动的行业并购马上风起云涌，能够有效消除过剩产能。我国钢铁、水泥、电解铝、玻璃等行业在本世纪初也出现了系列并购重组，但多半是行政主导、以地方龙头国企为依托的非市场化重组，跨地区重组的障碍重重，化解过剩产能的效果不佳。

五、资本退出存在主观和客观障碍

钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝四大行业都与我国城镇化进程高度相关。企业反映，60%的钢铁、70%的水泥、80%的平板玻璃、60%的电解铝被用到房屋建筑和基建上，因而此次四大行业出现的产能过剩局面与此次房地产和基建投资增速下降有直接关系。2012年我国城镇化率刚过50%，未来城镇化空间仍然很大。因此许多企业家仍然相信，目前的产能过剩是在城镇化进程尚未实现情况下出现的，是暂时的、周期性的，未来发展空间是巨大的。因此几乎所有企业都选择“熬”，而不是退出。

钢铁、水泥、电解铝等行业的产能过剩既是一个老问题，也有一些新特征。在我国城镇化仍在持续推进、经济增速长期放缓的背景下，化解这些行业产能过剩必须坚持“尊重规律、分业施策”，特别是要把化解短期过剩和中长期不过剩结合起来，多管齐下，标本兼治。

（作者单位：中国企业联合会研究部）

产能过剩的相关概念

产能过剩是指以固定资本、劳动力、原材料等要素投入在一定技术水平下的最佳产出，超过了由市场需要决定的实际产量的状况，即产品供大于求。产能过剩可分为“即期产能过剩”和“预期产能过剩”。“即期产能过剩”是指当前的生产能力与需求量的比值超过了正常范围，主要表现为设备利用率低、产成品库存增加、价格大幅下降、企业亏损面大。“预期产能过剩”是指未来某时期内预期的生产能力与预期需求的比值超过正常的范围，主要表现为在建项目投资增长过快。产能过剩还有“相对产能过剩”和“绝对产能过剩”之分。“相对产能过剩”主要表现为供给过多而需求不足；“绝对产能过剩”则表现为需求已经开发得很充分，但还在不断地扩大供给，造成绝对量的过剩。