城镇化发展需建立评价指标体系

文/谢 楠

中央明确将城镇化发展作为未来中国经济持续稳定增长的重要推动力，希望通过城镇化建设，逐步实现农民市民化，扩大内需，拉动消费，推动中国经济增长方式转型。但现实当中，面对“城镇化发展”命题，部分地方政府最感兴趣的依旧是想通过城镇建设规模的逐步扩大获得更多的土地财政收入和投资机会。

要想改变部分地方既有的粗放型城镇化发展路径，除了增加新的诱导性条件，如财税体制改革等，还需要增加新的约束性条件，倒逼其改变发展路径。在这种情况下，建立一套操作性强、可纳入地方政府绩效考评范围的城镇化发展评价指标体系就不失为一种可行的方案。

另一方面，我国现有的城镇化指标过于简单，仅反映了城镇常住人口占总人口的比例，具有极强的误导性。众所周知，中国城市化进程中存在极为严重的“半城市化”现象。大量的城市外来务工人员只是进入了城市的生产领域，并没有进入城市的消费领域和社会生活领域。他们与城镇户籍人口一起成为中国城镇化率计算时的分子，却没有享受到城镇居民同样的公共服务和社会福利。因此，扬弃单一维度的城镇化率指标，建立多维度的、能体现城镇化真实内涵的发展指标体系就显得极为必要。

城镇化发展评价指标体系的建立应发挥至少两重作用：一是对城镇化发展中的“铺摊子”现象予以遏制，推动城镇化发展走集约式发展道路；二是促使城镇化发展中的“半城市化”现象发生改变，促进社会融合。

我国的城镇化建设“铺摊子”现象集中表现在经济发展过程中“地耗”过高，土地利用的集约化程度过低。要改变原有的粗放式土地使用方式，除了在土地征收制度和财税制度上进行改革外，还应效仿单位GDP能耗指标，建立强约束性的地耗指标体系，将单位GDP地耗、新增GDP地耗、人均地耗以及新增居民地耗纳入指标体系之中，在实施过程中与土地增减挂钩政策相配套，防范新一轮“圈地运动”发生。

城镇化发展中的“半城市化”现象是因户籍差别造成不同身份人群在公共资源和社会福利享有上的不公长期累积形成。破除“半城市化”现象，实现外来人员与本地居民的社会融合自然是一个漫长的过程，既包括在公共政策层面逐步实现外来人员与本地居民一视同仁，也包括在社会心理层面逐渐实现彼此之间的相互融合和认同。在这个过程中，政府的公共政策应该发挥先行作用，其核心当然是改革既有的不合理户籍制度，将个体应享受的公共资源、社会福利与户籍剥离开，推动公共服务提供的均等化。

可现实情况是，我们不可能在全国范围内一步到位地废除户籍制度。较为可行的方式是在劳动力就业制度、劳动力市场管理体系、公共资源和社会福利体制着手进行增量式改革，通过逐步提升外来务工人员所享受的公共服务，逐渐拉平其与本地居民间的差异。在这个过程中，各地的意愿与动力各有不同，劳动力相对紧缺的城市推进速度会快一些，户籍粘附社会福利较多的城市推进速度就会慢一些。为缩短这个过程，应该研究制定一系列相应反映社会融合的指标，纳入城镇化发展评价指标体系之中，敦促地方政府不断减少劳动力就业制度、劳动力市场管理体系、公共资源和社会福利体制固有的“内外之别”。

与直观的地耗指标体系相比，反映社会融合的指标体系构建难度较大。可以考虑先建立刚性的反映公共政策歧视性、排他性强弱的指标体系，敦促各地尽快调整相关公共政策；另一方面建立柔性的，可以动态监测、全面把握外来人口社会融合意愿、过程、结果的指标体系，为各地制定适宜的公共政策提供参考。

（作者单位：中国社科院台湾研究所）