破解土地难题的先行探索

伴随城镇化脚步的加快，土地制度改革探索也从未停止，成都、嘉兴、太仓等地的实践为破解城镇化中的土地难题创造了宝贵经验。

成都： 还权赋能让农民分享土地收益

2008年，成都率先于全国建立起由市、县两级财力支持的耕地保护金制度，为承担保护耕地的农民提供养老保险补贴，这不但保护了耕地，而且还开启了建立农村社保体系的大门。然而，“耕保基金”的发放必须以“产权明晰”为基础，大量农户的搬迁、集中居住也需要“产权明晰”。鉴于此，成都首先从土地确权开始——不仅明确界定土地的集体所有权，而且明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。土地确权完成后，为了缓解城市建设用地紧张，减少农村建设用地闲置，成都利用“城乡建设用地挂钩”政策，在全域范围内开展了国土综合整治，置换出城镇化所需的建设用地。这个过程中，成都为农民提供了较高标准的农村社会保障，让农民分享城市化带来的土地增值收益。除此之外，成都还首创集体建设用地“招、拍、挂”制度，搭建了统一的农村产权交易平台。在成都的实践中，确权是基础，流转是核心，配套是保障，其实质是“还权赋能”，即归还财产权利，并赋予更完备的产权权能。

嘉兴：两张药方实现建设用地供需平衡

嘉兴打造城乡一体化先行地，面临的第一个现实问题就是建设用地资源匮乏，为此，嘉兴市开出了两张药方。第一张药方，是以优化土地使用制度改革为核心的“两分两换”试点模式。即，宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，在依法、自愿基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。同时，开始对户籍制度进行配套改革，取消农村户口和非农户口的性质划分，代之以有地居民和无地居民。当农民自愿放弃农村土地承包权后，可与市民享受同等的医疗、养老等保障制度。因上述做法是以政府巨额财政投入作为保证的，为平衡财政投入，嘉兴利用“耕地占补平衡”政策，将复垦的耕地指标置换为商业或工业用地。第二张药方，是促进城镇低效建设用地再开发的“两退两进”。该项探索主要针对产业低、小、散，结构不尽合理，发展模式粗放较为突出等问题，以“两退两进”（退低进高、退二进三）为抓手，腾出低效建设用地。“两退”锁定的项目包括国家明令淘汰的落后产能项目、高能耗高污染项目、对安全生产有威胁的项目、闲置或近乎闲置的项目、低效工业和房地产项目。采用协商收回、关停淘汰、转移转产、倒逼提升、兼并重组、鼓励进三、收购储备等7种途径实现再开发。

太仓：三集中三置换释放土地红利

太仓作为城镇化、工业化、农业现代化示范基地，通过“三集中”、“三置换”的方式稳妥推进城乡一体化改革。“三集中”，即推进农民居住向新型社区集中、农村工业企业向工业园区集中、农村土地向适度规模经营集中。“三置换”，即拆迁农户以农村宅基地使用权和住房所有权置换城镇公寓房、以农村土地承包经营权置换社会保障、以农民拥有的集体资产所有权置换社区股份合作社股权。实施集中居住后，腾出的土地和农户承包经营权流转的土地，由村集体经济组织组建合作农场统一生产经营，入股农户获得股金分红，参与生产的农民获得薪金收入。同时，太仓组建农村劳务合作社，大龄农民可以在保洁、保安、绿化养护、物业管理、家政服务等领域再就业。农民身份转换为城镇居民后，社会保障实行“农保”和“城保”接轨，农民拥有的集体资产所有权置换成社区股份合作社股权“带股进城”。

（苏胜利整理）