以土地换保障：保当前更要保长远

文/仇凤仙 杨文健

随着我国城镇化的快速发展，用地规模在不断膨胀。新增城市用地大部分来源于周边农村的农用地，与此相伴随的是涌现出大量失地农民。据预测，城市用地每增加一亩，至少有1.5个农民要失去土地。依此计算，我国当前失地农民数量已达4000-5000万。

数量如此巨大的失地农民何以为生、何以发展？近些年来，为切实保障被征地农民生活水平不降低、长远生活有保障，不少地方在“以土地换保障”方面进行了积极探索。即，在农民土地被征用的情况下，征地单位用征地补偿费的一部分为被征地农民建立社会保险。这种做法变一次性货币补偿安置为长期性社保安置、就业安置，让失地农民从“人人有其田”转变为“个个有保障”。这种做法在一定程度上解决了失地农民的后顾之忧，促进了社会安定和城镇化发展。但是，土地换保障本质上是对农民经济社会生活的一次重构，而我们在调查中发现，这种重构在不同年龄段产生不同的效果。对55周岁以上的老年人群来说，社会保障很好地取代了土地成为生存保障资源，但对其他年龄段的人群来说，这种生存保障资源效果并不明显。

具体而言，首先，很多失地农民陷入了“保当前保不了老年”的困境中。土地换保障所换来的只是一部分保障或者浅层次低水平的保障，并非是完全保障。现有的社会保障对有稳定收入的城镇职工来说是能够满足其需求的，但对没有稳定工作的失地农民来说，则远远不够。同时，目前的社会保障制度还不完善，保障水平低，可供选择种类很少，很难满足一些还不具备加入城镇职工保险条件的失地农民的需求。其次，失地农民在市场交换中处于先天的弱势，他们失去了土地资源，剩下的只有劳动力。劳动力的交换在市场交换过程中是处于底层交换，只能被动接受市场的安排，获得的资源非常有限。在劳动力边际效用逐步递减的过程中，他们从市场交换中所能获得的物品也呈现逐步下降的趋势，从市场中所获得收益也在递减，使得他们逐渐边缘化。最后，失地农民在搬离了原先的乡土生活环境，离开了熟悉的邻里，进入到陌生的城市生活之后，他们面临一系列的人际障碍，导致了他们人际关系的“双弱”特征。一方面，原先的亲属邻里同质关系弱化。由于环境的改变，他们不得不改变自身的行为方式和思维方式去努力适应这个非常陌生的环境，这些改变逐渐拉大了和原先亲属邻里关系的距离。另一方面，在城市居民看来，他们则是一群不懂得城市文明生活规则的农村人，因而城市居民对他们也是敬而远之。终日忙碌于生存活动中的失地农民，也无暇去建立自己的异质人际网络。

解决上述这些问题，必须从政府和社区两个方面努力。第一，政府应承担起保障失地农民生活的主体责任。在宏观政策的制定上，政府应当明确农民拥有土地资源的权利，保障农民对土地的合法权益不得受到任何外来力量的干涉和侵害。在具体的操作过程中，政府应加强土地换社保过程中规范性操作，保障农民诉求渠道的畅通，建立长效机制，坚决依法打击各种借拆迁之名谋取私利的腐败行为。更为关键的是，政府应为失地农民制定中长期可持续发展规划。在这个规划中既要考虑农民当前生存压力，也要考虑到农民以后的生存可持续性，尤其要设计相关条款针对不同年龄段的失地农民群体提供有效的保障规划。第二，社区应在帮助失地农民获得社会资源方面有新作为。一方面，社区管理人员应当努力建构拆迁安置社区的乡土人文环境，给失地农民营造一个较为熟悉的生活环境，发挥社区在凝聚居民归属感方面的积极作用，努力建设新型的社区居民关系网络。另一方面，社区管理人员要采取循序渐进的方式，为失地农民争取多样化的培训资源和社会资源，提供机会，以增强失地农民在市场、资源竞争中的地位，逐步引导失地农民适应城市生活方式。

（作者单位：河海大学公共管理学院）