土地流转：如何确保农民权益

文/杨天水

推进新型城镇化，必须坚持城镇化与农业现代化相互协调。作为城镇化与农业现代化相互协调的重要抓手，农村土地流转能有效改善农村土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间，在推进农业现代化的同时为城镇化夯实基础。

随着城镇化的快速推进，农村土地流转呈现加快发展的态势。目前，江苏土地流转面积占家庭承包面积的48%。从流转双方情况看，原承包户通过转包、出租和股份合作等形式流出土地，部分劳动力转移到非农产业，部分劳动力成为规模经营单位雇工；土地流向家庭农场、合作社和龙头企业等规模经营主体，带来规模经营效益。但是，这方面依然存在较多问题，比如有的由于土地整理、征用补偿费分配问题引发承包纠纷，个别地方还存在强迫流转土地的现象。这些问题产生的原因比较复杂，有的是制度设计上的问题，有的是工作上的失误，核心在于对农民群众土地承包经营权的保护没有到位，农民土地权益没有得到效保障。

流转的基础：土地承包经营权依法确权

《农村土地承包法》、《物权法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》及《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等几部法律法规的颁布实施，标志着农村土地承包管理工作由过去的以政策落实为主，向依法管理、政策法律落实并重转变。土地承包经营权的依法确权，能够从根本上保障土地流转过程中的农民权益。

今年中央一号文件指出：“全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。”这里所说的农村土地承包经营权确权登记是一种物权登记，由县级以上地方人民政府将农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，颁发土地承包经营权证书。

土地承包经营权确权登记颁证，是农村土地流转的一项基础性工作，更是市场经济发展的一项重要工作。土地产权明晰了，市场交易才能进行。但按照现行法律，土地承包经营权是不完整的，至少没有抵押权和继承权。在目前情况下，我们要在加快完成土地承包经营权登记的同时，规范土地承包经营权流转管理与服务，建立健全土地流转市场，以承包农户为主体，以土地承包经营权为交易对象，符合产权清晰、形式多样、用途管制、严格管理、流转顺畅的基本要求，发挥市场机制基础作用，发展多种形式的适度规模经营。在这方面，江苏的东海、张家港等地建立农村产权交易市场，规范土地承包经营权流转，努力让土地资源流动起来，让农民手中的土地实现资源资产化，资产资本化，资本股份化，让农民富起来，已经进行了有益的探索。

流转的关键：让流转行为变成农民自觉行动

从面上工作情况看，江苏省土地流转主要是抓三件事：一是指导签订规范的流转合同，并对土地流转价格进行调控指导。二是实施财政对规模流转补助项目，对参与土地规模流转的流出方（入股农户）按每亩100元的标准给予一次性补贴（苏南发达地区可能补贴力度更大）。三是推动土地股份合作社建立，全省已成立7000家农村土地股份合作社，入社农户270万户。

各地在推进农业规模经营过程中，为实现连片种植，鼓励农户流出土地，取得了较好的效果。但也有一些地方，基层干部工作作风简单粗暴，强迫农民流出土地，必须坚决制止。我们认为，要在尊重和保护农民土地权益的前提下，通过引导示范，让广大农民群众看到流转后的好处，得到合理的利益补偿，关键要做过细工作，让流转行为变成农民群众的自觉行动。

土地流转一般应由本人直接与流入方签订流转合同，在实际操作中，许多地方是先由村组集体与农户签订流转合同，再以集体出面整体流转，与土地经营方签订流转合同，这种做法在实际中是可行的。关键要抓住几点：一是公开透明，流出农户获得的土地补偿标准公开，土地流入经营方支付的补偿金也公开。二是招标协商，土地流入经营方的选择要通过招标协商的办法进行，不得变为村组集体私相授受。三是村组集体做好服务。我在江都一个村里调研，他们以村为单位整体流转，对外议标竞价，几个承租人获得几十亩至几百亩不等的流转土地，原承包户每亩得500斤稻子和50斤麦子，政策性补贴全部归原承包户，每亩收益近900元，村集体获得了每亩50斤稻子与50斤麦子的差价，作为服务费用，较好地实现了几方共赢。

流转的效果：必须有益于群众创业增收

土地流转之后怎么开发利用，能不能确保农民创业增收，是必须认真考虑的问题。

目前我国，特别是我省，家庭承包表现出的最大问题是经营规模狭小，经营分散，所谓千家万户小生产经营应对千变万化大市场。中央多次强调要发展多种形式规模经营，对于江苏发达地区来说，农村劳动力转移比较充分，发展多种形式的农业适度规模经营具备了相应条件。

发展家庭农场是土地流转后的一个很好的选择。国家鼓励家庭农场发展，希望家庭农场成为农业生产的主力军、新型主体。家庭农场不同于工商企业进入农业，它的主要特征就是农民职业化、经营规模化，可以更多地解决农民群众就业创业增收问题。从江苏的实践看，工商企业进入农业，有利于加速传统农业改造和现代农业建设，但其直接租赁农户承包地容易产生隐患：一方面挤占农民的就业和发展空间，另一方面存在“圈地”和“非农化”倾向，未来还将对农村社会治理结构带来一些意想不到的问题。最近，江苏正在部分地方开展土地流转规范化管理与服务试点，探索建立租赁农户承包地准入制度、土地流转风险防范机制，进一步强化土地流转用途监管，这样的准入制度主要就是针对工商资本进入的，对真正的家庭农场应该是一路绿灯，大力提倡并予以扶持。

（作者单位：江苏省农业委员会）