解码城镇化中的土地集约利用

文/姜 海

土地集约利用，是指在兼顾环境效益和社会效益的前提下，通过增加劳动、资本、技术等投入，促进土地利用微观和宏观经济效益提升的土地开发利用模式。对于人地关系高度紧张的中国，这既是“十分珍惜、合理利用土地”的基本体现，又是城镇化进程中“切实保护耕地”的重要前提。

在较长的一段时期内，由于土地市场体系缺失，土地配置政府干预不完善，城镇土地价格严重偏离其价值，土地粗放低效利用成为城镇化进程中的一个普遍问题。首先，我国经济发展方式转变还不够明显，以基础设施建设和传统制造业增长为主体的固定资产投资对经济增长的贡献率仍然偏大，科技进步和管理创新的贡献份额偏低，土地利用投资强度高但综合效益低，集约利用本身的“质量”有待提升。其次，地方政府对资源和环境成本重视不足，片面追求资本和城镇规模扩张的行为方式还未完全改变。尽管部分大城市和经济发达地区已经实现了从招商引资到招商选资的转变，但是许多小城镇和经济欠发达地区在产业梯度转移中仍在走经济发达地区十几年前的老路。再次，地方政府作为公共服务供给者、公共利益代表与国有土地产权代理人的角色相互冲突，市场机制与政府干预分工不够明确，土地配置中政府过度干预问题仍然较为突出，支撑城镇化的土地市场机制与体系不够成熟。此外，当前城镇化发展还面临着一个新的挑战，即在经历了较长时期的高速城镇化发展后，部分地区土地资源基础大大削弱，“土地红利”严重透支，更高水平的城镇化用地空间被严重挤压。

新型城镇化是未来几十年中国最大的发展潜力所在。与过去30年的城镇化发展模式比较，新型城镇化既包含城镇人口、产业和用地规模的增长，但更加注重城镇化内在质量的全面提升，要求彻底摈弃以资源和生态环境大量消耗为代价的发展方式，要求注重农民权利保护和福利的根本性改善，要求实现城镇对农村发展的深度带动。总体上来看，新型城镇化对土地集约利用提出了更高的挑战与要求，要求建立更加有效的土地集约利用管理机制与形成更加公平的土地利益分配格局，这也为实现更高水平的土地集约利用带来了契机。根据近十年来国家和地方在土地集约利用管理上的基本经验，新型城镇化进程中土地集约利用需要从以下几个方面入手。

从发展战略的高度重新认识土地集约利用。在思想上把土地集约利用视为保持城镇化长期活力（发展绩效）与生命力（发展空间）的关键，在行动上把土地集约利用作为制定城镇化战略和衡量城镇化绩效的重要依据。同时，在承认经济发展方式和经济结构决定土地集约利用总体水平的基础上，高度重视土地集约利用管理在促进经济发展方式转变、加快经济结构调整中的积极作用，通过土地集约利用目标考核与倒逼机制，推进资源节约型社会的建设。

通过产业升级和空间转移促进土地集约利用。按照比较优势和可持续发展原则，确定地区具有分工优势、竞争优势、增长优势和关联优势的重点发展产业，进一步完善差别化的产业用地门槛政策，增强产业用地管理的科学性与针对性。在城镇土地利用良莠不齐的现状下，应鼓励资本密集、技术含量高的产业与服务业进驻大中城市，土地增值收益适度让利于企业，通过政府引导和自发的产业空间转移拉动旧城改造，促进城镇存量土地集约利用。同时，应在总结广东省“三旧”改造等经验基础上，加快出台土地增值收益分配、项目融资等制度规范，为存量建设用地再开发提供完善的制度支撑。

以规划控制和设施布局引导土地集约利用。切实发挥土地利用总体规划的宏观控制功能、城市规划的微观优化功能与镇村规划的集中挖潜功能，加强规划对经济活动的控制与指导作用，促进土地合理集约利用。土地利用总体规划实施管理应切实提升规划的权威性，强化规划刚性管控功能，遏制城镇用地无序扩张。加强产业空间规划、城镇体系规划、镇村布局规划、道路交通规划与土地利用总体规划的相互衔接，建立协调统一、控制有力的规划调控体系。在中小城镇建设中，借助于重点基础设施、公共服务设施的布局和规划，避免土地价格较低可能导致的土地浪费，引导土地集约利用。

依托成熟的市场体系推进土地集约利用。市场是有效配置稀缺资源的基本机制，建立成熟的市场体系是在经济上实现土地集约利用的根本途径。完善城镇化土地市场体系，首先要求在克服土地财政难题的基础上，引导地方政府适时渐次退出盈利性土地配置领域，促进政府公共服务供给和公共利益平衡功能的回归。其次，加快土地产权制度创新，改革不动产税制，鼓励城镇划拨用地与集体非农建设用地有序进入市场，建立城乡一体化的土地市场体系，全面实现市场机制在土地资源配置中的主导地位。最后，逐渐实现从直接的行政干预为主向间接的以税收等经济手段干预为主转变，改进城镇土地利用的政府干预方式与效果，辅助市场机制更好地推动土地集约利用。

以完善的技术行业规范强化土地集约利用。由于制度建设的渐进性和长期性，在相关制度尚不完善的前提下，建立土地集约利用评价、考核与责任制度，建设土地利用动态监察预警系统，加强土地利用监管是解决近期土地集约利用问题的必要手段。应加大违法用地和土地闲置、粗放利用等现象的监督和查处，对于乱占、乱用土地的，必须及时制止和查处，对于粗放利用土地的，要及时督促其整改。

（作者单位：南京农业大学中国土地问题研究中心）