联防联控 为健康呼吸携手共进——专访江苏省环保厅总工程师刘建琳

文/本刊记者

2013年7月5日，南京、常州、淮安、扬州、镇江、泰州以及安徽省的滁州、马鞍山两省8市在南京举行座谈，共商南京亚青会期间的大气质量保障问题。这是继北京奥运会、上海世博会、广州亚运会之后，不同行政区域间通过联防联控方式保障大气质量的又一重要事件，受到广泛关注。同时，公众也非常期待大气污染联防联控能够长期坚持，发挥更大的作用。围绕相关问题，本刊记者专访了江苏省环境保护厅总工程师刘建琳。

防治大气污染不能单靠一个地区的努力

区域大气污染联防联控，顾名思义，就是为防治大气污染、改善大气质量，不同行政区域间开展合作，共同采取应对大气污染的预防控制措施。那么，为什么要开展区域间的联防联控？

“简单地说，大气污染物是可以漂移的，大气之间没有严格界限，相互之间可以影响，所以，要防治大气污染，必须要区域之间共同行动。”刘建琳说，长三角地区经济发展在全国一直领先，但大气污染物排放负荷巨大，污染物通过大气环流在城市间输送，造成大片区域内各城市大气污染高度关联，甚至污染物交叉污染。在这种情况下，依靠单个行政区域自身的力量、各自为政的控制管理方式显然已经不能适应大气污染防治的要求，迫切需要打破区域界限，开展区域间的合作。

刘建琳指出，在大气污染防治中，有些措施必须由不同行政区域同步实施才能达到最优效果。比如对改善大气质量具有重要作用的油品升级，最好是大区域共同升级，不然可能导致污染防治效果大大降低。

联席会议是目前联防联控的主要形式

大气污染联防联控主要采取何种形式？“北京奥运会、上海世博会都是以联席会议的形式开展的。这次南京举办亚青会，也是采取联席会议形式，两省的8市签订合作协议。”刘建琳说，长三角地区的联防联控主要还是围绕重大活动开展，以合作方的自愿为前提。上海世博会期间，江苏是联防联控的合作方之一，具体需求由作为主办城市的上海提出，大家来协调配合。在南京亚青会的联席会议上，也是由合作方达成共识。

江苏省内区域间的联防联控机制已经初步形成。据刘建琳介绍，为了在全省范围内实现大气污染防治，从2010年起，江苏省政府成立了大气污染联席会议制度，由分管副省长作为召集人，每年召开一次大气污染联席会议。参会方纵向包括13个省辖市，横向包括省政府各个部门。在会议上，除了省政府各个部门和各省辖市要汇报工作，还会给各部门和各省辖市下达大气污染防治的年度任务，这个做法已经坚持了3年，效果很好。

深化大气污染联防联控依然障碍重重

刘建琳说，“在上海世博会期间，两省一市共同采取的大气污染防治措施大多是临时性措施。这些非常态的措施产生了明显的效果，但停止实施后，大气质量就基本恢复到以前的状态了。”对此，她不无遗憾。

显然，目前长三角地区大气污染联防联控中合作的稳定性不强、深度不够。如何让这些“非常态的措施”实现“常态化”，进而使大气污染联防联控走向深化？对此，刘建琳坦言，“大气污染联防联控走向深化还存在一些非常棘手的障碍。”具体包括以下几个方面。

第一，顶层设计还不够。从国家层面进行指导和协调，才能有效推动区域合作。《环境保护法》、《大气污染防治法》还未修订完成，联防联控不仅缺乏直接的法律支撑，还缺乏继续推进的有效抓手。同时，国家导向性政策方面也要加强，许多联防联控做法走不下去，常常是因为政策支持不够。

第二，相关机制有待完善。在欧盟、美国等发达国家，大气污染联防联控有完善的机制为支撑。欧盟定期制定环境行动规划，建立了欧盟及其成员国之间的污染防治协调机制。美国在全国设立了10个专门的区域空气质量管理局，打破了行政区域的限制。长三角地区的合作机制，还是以自愿为前提，很难深度合作。

第三，发展观、政绩观的障碍。目前，以GDP论英雄的指挥棒还在发挥作用，联防联控协调机构能发挥的作用是很有限的。在常规情况下，大家还会按照GDP考核的要求去发展经济，发生利益冲突时就难以充分考虑大气质量问题。

第四，地区发展不平衡的限制。大气污染跟能源结构、产业结构、资源禀赋、人口密度等紧密相关。在地区发展不平衡的情况下，受这些因素的影响不同，排放强度也不同，如果共同削减污染物排放，就会存在公平性问题，难以达成共识。

刘建琳还强调，深化大气污染联防联控也面临资金、技术等方面的障碍，但相对于上面几种障碍就显得次要了。

以落实“气十条”为契机推进联防联控

2013年6月，国务院常务会议确定了大气污染防治十条措施（简称“气十条”），其中第8条明确提出：“建立环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制。”据了解，“气十条”即将正式发布，这些措施的实施将对我国大气污染防治工作产生重要而深远的影响。

刘建琳说：“江苏将以落实气‘十条’为契机加紧完善相关机制，推进大气污染联防联控走向深入。”

具体而言，她表示，在省辖市之间的区域合作层面上，尽管我省已经有较强的合作意识并且形成了联席会这样一种较为稳定的长效机制，但还需要在此基础上不断加大力度，利用已有的形式充实内容，出台全省的行动计划，完善考核机制，提升省辖市之间的联防联控水平，实现统一行动。省辖市之间的统一行动，主要是采取防治并重思路，在“减源”、“控排”、“增碳汇”上下功夫，就是要减少排放源的密度、强度，加大治理力度，大力植树造林。

在跨省合作方面，刘建琳表示，“气十条”出台之后，国家可能会对大气污染联防联控机制建设做出一些具体要求和部署，比如建立协调机构等。江苏将把“气十条”及相关要求落到实处，积极作为。

在联防联控中处理好产业转移及公平问题

长三角地区尽管是东部发达地区，经济发展水平较高，但是区域之间也存在着发展不平衡问题。正如前面所讲，这也是深化联防联控的制约因素之一。

刘建琳认为：“相比于上海和浙江，江苏在大气污染防治中的压力较大。因为，上海市的产业结构调整已经基本到位，大气污染防治一直领先，在联防联控中较为主动。和江苏比，浙江整体上能源结构较优，资源禀赋好，人口密度小，压力也小一些。”因此，江苏应当把压力转化为动力，深化产业结构调整，实现绿色发展。

刘建琳同时强调：“开展好区域大气污染联防联控，要处理好产业转移问题。”她认为，如果先进地区只顾着把落后产能淘汰出去，原封不动转移到相对落后地区，到最后转移出去的污染物还是要“共享”的。开展联防联控，就要求相对发达地区在产业转移中要注意促进转出产业的升级，不要把污染包袱甩给其他地区。

另外，刘建琳还提到，考虑到不同地区经济发展水平的差异，在联防联控中，也要处理好公平性问题，要根据不同地区的排污基数和承受能力，设置相对公平的、有区别的减排责任。