将群众意见融入决策全过程

文/章志远

中国社会转型一方面为经济发展和民生改善提供了契机，另一方面也增加了社会运行的风险。特别是在城镇化进程快速推进的关键时期，各级党委和政府的决策能否充分汲取民意、回应群众诉求，就成为事关改革、发展和稳定全局的重大问题。

受“长官意志”、“唯GDP是举”等错误观念的影响，一些地方的决策者习惯于“拍脑袋”决策，导致很多重大决策倍受社会各界质疑，甚至引发公众的激烈对抗。近些年来，全国各地因违法拆迁、盲目立项而引发的诸多群体性事件就与当地党委和政府随意决策直接有关。2012年发生在四川什邡、江苏启东、浙江宁波等地的群体性事件皆因决策民主性的缺失而引发。大量事实表明，违背民意的决策不仅阻碍了经济社会的健康发展，而且损害了党委和政府的公信力，直接威胁到国家的长治久安。

将群众路线的基本要义融入各级党委和政府的决策之中，努力增强决策的民意基础，是当前群众路线教育实践活动的重要议题。事实上，在国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》等若干纲领性文件中，“坚持依法科学民主决策”、“建立健全科学民主决策机制”都蕴涵了这一要求。人们完全有理由相信，民主决策将成为我们这个时代的最强音。

尽管如此，通过具体法律机制的精巧设计加快决策民主化的进程，仍然是法治中国建设的基本课题。将民意元素及时融入决策的全过程之中，进而真正实现决策的民主性和可接受性，有赖于以下三重机制的建立。

“全面”与“深入”：决策前的民意汲取机制

应当围绕“全面”与“深入”两个维度设计出决策前的民意汲取机制，从源头上提高决策的民主化水平。在社会主义市场经济体制下，公权力应当恪守“有所为有所不为”的底线伦理，只有在市场不能自发调节、社会不能自我管理、个人不能自我决定时，公权力才能够适度介入。为了避免决策者好大喜功、走过场，必须在决策之前全面而深入地听取民众的意见。其中，全面性决定了决策民意基础的广度，深入性则决定了决策民意基础的深度。离开了民意的全面汲取，决策就可能沦为少数人的盛宴；缺乏民意的深入汲取，决策就可能陷入形式主义的困境。具体来说，民意的有效汲取需要从两个方面进行努力：一是尽可能听取更多决策相关者的意见，确保决策具有广泛的民意基础。当前，民意抽样调查是决策前常用的民意汲取方式。尽管很多决策无法一一做到汲取每个利害关系人的意见，但样本选择无疑应当尽量覆盖不同区域和不同层次的相关者。二是尽可能倾听不同的声音，确保决策具有完整的民意基础。希冀一项决策能够得到所有人的认可和支持，这是不现实的。特别是在一个利益格局大调整的时期，决策者只能做到统筹兼顾。但决策之前的反对意见尤其需要认真听取，并通过决策者的吸纳和解释加以理性对待。

“有序”与“有效”：决策中的公众参与机制

应当围绕“有序”与“有效”两个维度设计出决策中的公众参与机制，在过程中增进决策的民主化水平。伴随着社会结构的剧烈变动，不同的社会阶层有着不同的利益主张，决策者普遍面临民意基础匮乏的困境。为此，广泛吸收不同利益群体的代表参与决策过程就成了增进决策可接受性的前提条件。为了使民意能够在决策过程中得到充分表达，应当围绕“有序”与“有效”两个维度设计公众参与机制。其中，有序是保障决策民主性的前提，有效则是保障决策民主性的关键。离开了有序参与，公众如同一盘散沙，其零散意见就不足以影响决策者；缺乏有效性的参与，公众的意见必然陷入“说了也白说”的尴尬境地，反过来又会挫伤公众参与的积极性。具体来说，公众的有效参与需要从两个方面进行努力：一是在公众参与的方式上逐步采行“组织化”的思路，通过行业协会、同业工会、消费者协会等社会组织的内部自治，推选富有经验和热情的代表参与决策，进而将整合之后的公众意见及时传递到决策机关。二是建立信息披露和专业咨询机制，通过增加决策机关的程序性义务，努力消弭公众代表的信息劣势地位，避免决策过程沦为决策机关和垄断知识的专家单方发布决策信息的“独角戏”。

“及时”与“系统”：决策后的公众评估机制

应当围绕“及时”与“系统”两个维度设计出决策后的公众评估机制，在动态运行中提高决策的民主化水平。现在是社会风险多发时期，风险社会中的诸多决策往往都处于未知之中。即便是常规性决策，随着社会情势的变迁也可能出现不适情形。因此，决策的民主性要求必须延伸到决策之后的实施及评估阶段，从而在动态运行中保障决策民主性的实现。如同立法后评估能够确保立法的质量一样，决策后评估对提升决策的科学性和民主性也具有重要的保障作用。具体来说，决策后的公众评估需要从两个方面进行努力：一是在时间上要及时对决策的实施效果进行评估，保障决策内容始终能够积极回应社会需求。决策的形成往往植根于经济社会发展的特定阶段，只有通过及时进行决策后评估才能够使决策与时俱进。为此，决策者应当定期对其所作出的决策进行评估，并在评估的基础上决定是否继续实施该项决策。二是在方法上要系统梳理决策的实施效果，充分发挥公众在决策后评估中的作用。一项决策实施效果究竟如何，最有发言权的还是公众。为此，应当发挥公众在决策后评估中的主体作用，通过座谈会、问卷调查等多种形式系统整理公众对于决策实施效果的看法，进而形成科学的评估结论，保障决策的民主化和科学化。

（作者系苏州大学法学院教授、博导）