交通拥堵治理：要战术更要战略

文/朱未易

说到交通拥堵这一“城市病”的治理，有些城市的地方政府和行政部门马上就会想到车辆限行、收拥堵费、牌照拍卖、提高停车费等让老百姓“添堵”的措施。难怪不少媒体和专家学者指出，这些做法折射出决策者的“懒政思维”。这些措施虽然简单方便易行，但并不是标本兼治的思路，社会效果并不一定好。根本上解决马路拥堵问题，须坚持整体性思维，从“城市病”的形成机理出发，统合战术视角和战略视角以消除产生拥堵现象的“病灶”与“病根”。

治理交通拥堵亟待思维转型

当下，城市交通拥堵问题正在日益积累和凸显，已经成为许多大型城市“城市病”的痛中之“痛”。这是因为，城市交通拥堵顽疾反映的不仅仅是交通本身的问题，它折射出一个城市在规划建设、人口控制、制度建设、公共产品、服务供给、市民素质以及城市治理等方面的不足和缺陷。由此看来，交通拥堵的治理必须跳出局部的治理思维。

首先，治理城市交通拥堵应更加强调法治理念。城市交通拥堵治理重在对城市交通的依法治理、民主决策、信息公开和公众参与，进行系统和整体的思维转型和规则设计。其次，治理城市交通拥堵应更加强调主体多元。交通拥堵治理的主体不再只是政府和相关交通行政部门，而是应该形成以政府和交通、住建、城管、规划等行政部门为主导，以社会多元主体及市民共同参与的模式。可以说，拥堵治理不再只是政府单方面的事务，而是城市全体市民共同关心的事情，每一位市民都负有拥堵治理的义务和责任。最后，治理城市交通拥堵应更加强调以人为本。人是交通拥堵治理的主体而非客体或对象，治理城市交通拥堵的目的不是去管人和治人，而是制定统一规则、严格执行规则更好地服务于人，为人们提供一个自由、舒适、有序和通畅的交通环境、交通秩序和行为指南。

总之，我们对交通拥堵的治理应该有一个思维的转型，那就是从战术型治理向战略型治理思维转型；从应急型治理向常态型治理思维转型；从消极型治理向积极型治理思维转型；从约束型治理向激励型治理思维转型；从封闭型治理向开放型治理思维转型；从局部型治理向全局型治理思维转型；从管制型治理向服务型治理思维转型；从人治型治理向法治型治理思维转型。

交通拥堵治理的战术视角和战略视角

对于交通拥堵这一“城市病”的治理，笔者认为应有两个治理视角：战术视角和战略视角。战术性治理解决的是交通拥堵技术层面的问题，或者说是暂时性和局部性问题；而战略性治理解决的是交通拥堵系统层面的问题，或者说是整体性、长远性和全局性问题。可以说，两个视角缺一不可，犹如车之两轮鸟之两翼，只有两种治理思维和方法的统合才能够起到标本兼治的功效。

从战术性治理视角来看交通拥堵一般是“就拥堵看拥堵”，从拥堵的现象出发分析造成拥堵的技术性问题，给出交通拥堵治理的应对性和操作性方案。就现在的情况看，我们城市对交通拥堵的治理基本上停留在战术层面，“就拥堵治拥堵”的战术性治理较多，比如主要从控制车流量，完善信号灯设计，改善马路通行能力等技术管制型治理措施，另外还有诸如收拥堵费、限行限车、牌照拍卖、提高停车收费等增加出行成本的经济管制型治理措施，这些措施做起来虽然简便易行又有效益，但是它解决的是交通拥堵的具体“病灶”，而不是“病根”。

对于如道路施工、交通事故、车辆激增等导致的路堵这些交通拥堵的“急性病”，可以用具体的战术性治理手段，比如采用开辟临时通道，集中力量疏导，优化道路及信号设计，控制车流量等，甚至提高出行成本等经济手段也未尝不可。但是，如果以此为解决拥堵的万全之策并形成一种治堵的路径依赖，那就本末倒置了。

就城市的长远发展而言，我们更应该考虑解决交通拥堵的根本性问题，这就需要从战略层面来思考，要有一个整体性的长远的治理思维。解决拥堵的战略思维就是要从拥堵现象产生的根本原因去思考解决的方案、手段和办法，一味的管制或收费型治理充其量只不过是一种消极型治理模式，只有消除了产生拥堵现象的“病根”才会最终还道路一个通畅。

跳出拥堵本身方能找到治本之策

治理交通拥堵要有战略和战术相结合的整体性治理思维，这就好比中西医结合的治疗理念，战术性治理只是一个权宜之计，解决的是交通拥堵的局部疾患，并不能根除交通拥堵的“病根”，治本之策是要有整体性和系统性的战略性治理手段。

如果我们把交通拥堵作为一种“城市病”来看待的话，对交通拥堵的病症进行会诊，就要跳出拥堵看拥堵，从拥堵产生的根源去分析问题和制定治理方案。

追问造成交通拥堵的“病根”，我们至少应该关注这么几个方面的问题：一是城市人口问题。现在我们许多的大城市人口正在加速扩张，特别是主城区人口毫无控制的集聚，导致人口密度不断攀升。有专家认为每平方公里1.5万人是一个城市较为适宜的人口密度，但是我国许多巨大型城市如上海、北京等主城区的某些区域人口密度已经超过每平方公里5万人（如果包括工作岗位密度那就更高），有的区域甚至密度更高，高密度的人口导致了人流和交通流大增。二是公共交通问题。公共交通供给不足，且可达性、对接性、舒适性和便利性无法满足大众需求，城市道路交通规划设计缺乏科学性，无法有效疏解交通；立体化交通系统的零距离换乘在许多大城市做得并不好，公共交通的延伸性和可达性不够。很多市民抱怨，很多时候他们也不想开私家车，因为开车成本很高，但是公共交通供给不足，地铁不到，公交车太挤且不舒适，打的又太贵，可以说私家车激增一个很重要的原因是由于公共交通产品匮乏所致。三是公共服务问题。与交通有关的公共产品和服务供给匮乏，公共交通的信息化和智能化供给不足，政府行政管理部门快速回应的能力有待提高。四是公民素质问题。人们遵守交通规则的意识较差，“中国式”闯红灯现象痼疾难除，严格的执法和监督缺乏常态化的长效机制。

跳出拥堵来看问题，解决交通拥堵的“病根”，可谓意在言外。比如城市规划特别是如何进一步完善主城区的空间布局，控制主城区人口密度，提高交通管理和服务水平，提供充足、舒适和便利的立体化公共交通，不断提高人们的交通规则意识，进一步强化交通执法与监督的力度等等。这些问题解决好了，交通拥堵也就自然不会成为问题了。在这些方面，我国的香港和台湾地区，以及日本东京和新加坡等地的城市确实有许多有益的经验可资借鉴。

（作者系南京市社科院城市发展研究所所长）