“拉链路”拷问马路决策智慧

文/崔曙平

反复开挖路面的现象已成为中国许多城市挥之不去的梦魇，这些马路被形象地称之为“拉链路”。“拉链路”不仅带来安全隐患，也是资源的巨大浪费。前不久出台的《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》关注到这一广受诟病的城市管理痼疾，并明确要求“保持城市基础设施规划建设管理的整体性、系统性，坚决杜绝‘拉链马路’等现象。”

对于“拉链路”现象，市民在责问规划部门的同时，也往往把原因归结为错误政绩观所导致的劳民伤财。事实上，旧城改造、大型商业设施的新建、土地使用功能的变更、城市道路扩容、城市基础设施功能的提升（如杆线下地、网络通讯电缆敷设、道路绿化、雨污分流、给排水管网的扩容更新等），都会导致路面的开挖。可见，“拉链路”的出现确有一定的客观原因，但不可否认，“拉链路”频现的根本原因还在于城市地下管网管理体制的混乱，恰如有人总结的那样——问题出在路面上，根源在管理体制。

据有关调查报道，与道路开挖直接相关的有国土资源、城市规划、交通、电力、电信、民防、抗震、公安消防、绿化、环保、水利防洪、文物保护、国防等20多个部门。政出多门、条块分割的行政体制不仅导致“大家管、大家都管不了”的状况，也因建设投资分散，造成投资时序的差异。如仅城市建设部门一家就关涉供水、排水、燃气等多个单位，不同的单位在资金运用、施工安排上也各有计划。各部门各自为政，带来的必然后果就是马路的反复开挖。

针对“拉链路”问题，早在1996年10月1日出台的《城市道路管理条例》中就明确规定：“新修道路5年不准挖掘，修复道路3年不准挖掘。”但这一规定在现实中却形同虚设。一方面，很多城市对地下管网认识和重视不足，既没有职责明确的牵头部门，又缺乏科学的地下管网规划，无法进行系统的安排和有效的统筹衔接，反复开挖成了“刚性需求”；另一方面，地下管线建设多是政府项目，只要开挖后恢复，或缴纳一定数量的道路挖掘占用费，就能轻易获批。而在实际操作中，即使有了规划也很难实行。城市规划部门只批不管，不免存在规划部门批准后建设单位无法按时执行的状况（比如管道沿线有非法建筑难以按时拆除等）。同时，由于各部门各行其是，市政规划往往不能提早告知所有管线建设单位，使得管线建设单位无法及时根据市政规划制定与之相配套的施工计划和资金安排，管线建设自然难以与路桥等同步。

看似愚蠢之举的“拉链路”，折射出的根本问题却极其复杂，考验着决策者的城市治理智慧。基于上述原因分析，从根本上治理“拉链路”，还要从多个层面、多维视角出发，打出“组合拳”，用活城市治理的统筹技艺。

规划——负起统筹之责。杜绝城市“拉链路”现象，加强城市地下管网的系统治理，首要是提高规划的科学性和严肃性，使之真正成为科学引导城市建设发展的依据。要根据城市总体规划，按照适度超前、远近结合的原则，制定地下管网规划和实施计划方案，明确建设时序，并与城市道路规划、土地利用规划相衔接。各相关行业主管部门应据此制定各类管线的规划设计方案，安排建设资金和施工计划。在道路施工时，要将地下管网建设与道路建设有机结合，统筹安排，确保协调统一。尤其是城市新区的规划建设，更应强调规划的前瞻性，在充分论证的基础上，科学布局综合管网，协调安排建设计划，不能重蹈覆辙。

建设——推行市政管廊。市政管廊是发达国家城市普遍采用的城市市政管线综合建设的先进模式，也是解决“拉链路”问题的有效途径。将有碍城市景观与城市环境的各种城市基础设施地下化已经成为现代城市建设的趋势。日本、瑞典等国家已实现了将市政设施的地下供、排水管网发展到地下大型供水系统、地下大型能源供应系统、地下大型排水及污水处理系统、地下生活垃圾的清运处理和回收系统，并与地下轨道交通和地下街、城相结合，构成一个完整的地下空间综合利用系统。推行市政管廊建设也是江苏省节约型城乡建设的十大行动之一。南京、苏州、无锡、徐州、扬州、连云港、盐城等城市已先后组织开展了市政管廊的研究规划与建设试点，一些地方的管廊建设已经初具规模。

行政——理顺管理体制。明确建设行政主管部门为城市地下管线规划建设的行政主管部门，其他部门的各类城市地下管线要纳入建设部门扎口管理，统筹规划与建设。确保在进行城市道路建设时，同步建设地下管线。同时，应加快构建覆盖全市域的城市地下管线信息系统，新建地下管线竣工验收合格后 3 个月内，管线建设单位要将工程相关的规划设计资料、建设施工资料、竣工验收资料等相关资料报建设部门备案。同时，各管线产权单位要将现有管线的信息准确、完整、及时地提供给建设部门并纳入系统，杜绝因地下管线随意开挖造成的安全事故。

管理——加强公众参与。建立健全公众参与“拉链路”治理的监督与约束机制。建立由专家学者、人大代表、政协委员、市民代表、相关企事业单位、新闻媒体代表和政府相关部门共同组成的城市地下管网建设咨询专门委员会，对城市地下管网规划建设的重大问题进行审查。同时，还要大力推行地下管网阳光规划，对规划编制、施工审批和运营管理的全过程向社会公示，听取市民意见，接受社会监督，把群众评价体系纳入工程验收的前置条件，真正让群众满意，赢得公众支持，使城市基础设施建设这一最直接惠民、利民的民心工程“吃力又讨好”。

（作者系江苏省城市发展研究所副所长）