许经勇：户籍制度改革重在赋权和增利

文/厦门大学经济学院教授

深化户籍制度改革的关键在于赋权和增利，即通过一系列制度改革，赋予农民与市民同等权利，分享同等利益，获得同等待遇，最终改变城乡居民的身份差别。户籍制度改革之所以特别敏感，就在于它是直接与就业、住房、医疗、教育、养老以及其他社会福利挂钩。也就是说，要把一个农民转变为名副其实的市民，政府要投入不少财力。根据我国许多城市的实际情况，要在不降低原有市民基本公共服务水平的前提下马上实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，是有难度的。

通过户籍制度改革推进农民市民化，不仅取决于改革的力度，而且取决于发展的程度，即取决于各方面的承受能力。不顾基本公共服务的能力推进户籍制度改革，是不切实际的制度安排。在目前情况下，户籍制度改革较为切实的办法就是因地制宜、区别对待。具体路径可以是：一是放开小城市和小城镇的户籍落户限制。只要有合法稳定职业和合法稳定住所，就应当允许农民在小城市和小城镇落户，并享受当地市民的一切公共福利待遇。由于小城市和小城镇的公共服务水平较低，地方政府的负担较轻，这项政策要落实到位是比较容易的。二是逐步放开大中城市的户籍落户限制。具体而言，应该以农民主要是农民工的工作年限、居住条件、信用记录、专业技能、教育水平、社会贡献以及参加社会保障交费状况等，作为落户积分的标准，按分数高低，先后分期分批落户，循序渐进地推进农民工市民化。三是在尚不具备大规模放开户籍落户条件的大城市和特大城市，应当逐步改变以往按户籍人口配置公共资源的政策，着力改善农民工的公共服务待遇，逐步实现基本公共服务均等化。同时，加强对农民工的权益保护，着力推进社会公平，缓解市民与农民工之间的矛盾。

但是，上述的户籍制度改革路径只是基于现实国情的一种权宜之计，从根本上说，必须积极创造条件缩小城乡户籍背后的公共福利差别，朝着基本公共服务均等化的方向努力。一旦实现了城乡基本公共服务均等化，城乡户籍差别就自然而然消失了，农民市民化问题解决起来就比较容易了。