筑牢可持续民生的“防线”

文/代 星

保持改善民生工作的可持续性，让民生工作“行稳致远”，是科学发展观指导民生工作的具体体现。实现行稳致远的“可持续民生”，需正确处理好“尽力而为”和“量力而行”的关系。如果脱离发展实际，不顾客观规律，不仅民生得不到持续改善，反倒可能使发展进程陷于停滞，推迟甚至阻碍目标的实现。

谨防无法持续的“高福利陷阱”

随着经济高速增长，一些地方和官员脱离客观实际，在办民生实事上，盲目追求政绩和所谓的“口碑效应”，唱高调、许空诺，只顾当前、不顾长远。社会上也出现一种心态：和发达国家一味攀比，脱离国情实际，大谈福利赶超。这些不看家底、寅吃卯粮的做法，短期内看上去吸引眼球，但终会因财力无法长期支撑而陷入“虎头蛇尾”的困境。

民生政策具有“增益不可逆性”的特点。“增益不可逆性”就是民生保障具有很大刚性，“加法”政策容易推行，“减法”政策极易招致抵触，由此决定了民生投入的连续性和呈刚性增长的趋势。在经济迅速增长的时期扩大福利、发展民生，老百姓当然高兴。但一旦经济增长放缓或者产业结构调整导致财政支出压力，政府为维持高福利而举债时，就可能酿成债务危机，高福利的民生承诺也很难兑现，甚至引发局部或全社会动荡。高福利推波助澜的欧债危机，便是前车之鉴。同样，拉美国家通过政府主导的收入再分配和超出财政承受能力的补贴政策，学习发达国家的福利制度，进行“福利赶超”，导致了财政赤字、债务危机、增长停滞等一系列不良后果，使经济掉入“陷阱”。对于盲目追求超越发展阶段的过高预期、脱离发展实际的超前福利，要保持警惕。

“陕西第一县”神木曾以推行15年免费教育、实行全民免费医疗的“神木模式”而闻名，近年就暴露了隐忧。2013年始，随着煤炭价格一路走低，以煤炭工业为支柱产业的神木县深陷民间借贷危机。尽管当地政府表示民生投入不受影响，但由高煤价而带来的高福利到底还能走多远，不禁让人担忧。我们赞赏神木“民生率先”的理念，但2012年神木地方财政收入增长是27.5%，同年民生累计投入同比增长41%。这种增幅的差距拉大，也在提醒地方政府必须考虑民生投入的可持续性。

可持续民生要尽力而为，但也要注重量力而行。量力而行，就是不超越可能，按照“有多大能力解决多大问题”的原则，以实事求是的科学态度，尊重现实，使保障与改善民生的工作走上良性可持续发展的轨道。就是民生投入要从国情、地情出发，从本地民生保障和改善的现状、水平和历史沿革出发，“看菜吃饭、量体裁衣”，既不超越阶段，也不落后实际，使民生的建设始终保持与经济发展水平同步，使需要与可能相匹配。这样，保障与改善民生的工作才会具有持久的耐力。

谨防“眉毛胡子一把抓”

民生工作具有阶段性特点。阶段性就是民生分为“解决”、“改善”和“发展”三个阶段，分别对应人的基本生活需求、人的情感归属和尊严需求、人的自我实现需求，呈一种递进关系。这决定了民生是一个动态性概念，在不同社会和相同社会的不同发展阶段中，广大人民群众对民生问题的期望和诉求各不相同。所以，首先需要厘清当前我国民生发展的阶段，以利于找准保障和改善民生的着力点，避免“眉毛胡子一把抓”现象。

目前，我国还是发展中国家，虽然经济总量已跃居世界第二，但人均GDP仍然排在世界百位之后，许多群众的民生诉求还没有得到满足。因此，我国的民生还处在“民生解决”阶段，正在向“民生改善”阶段迈进。这决定了我国现阶段的民生问题就是指与广大人民群众生存和发展直接相关的问题，是广大人民群众最关心、最直接、最现实的问题。这些问题就是基本民生问题。基本民生具有基础保障、生活保底性质，是一张保障人民群众生存和基本发展的“安全网”，包括最低生活保障、大病救助等面向特困群体基本生活的“网底”，也包括义务教育、医疗、养老保险、保障住房等维持体面、有尊严生活的最低需求。至于基本民生水平之上的较高层面的问题，如铁路、高速公路、港口码头、机场、大剧院、高档体育中心、大型城市广场等公共设施建设方面的多数事项，与民生改善较为间接，这种意义上的民生固然应当设法保障和改善，但是，现阶段恐怕还是“心有余而力不足”，难以全面推进。

现实中，有些地方对民生理解过于泛化，把民生当成一个好用的“筐”，将很多原本不是民生的东西都往里面装，带来不小危害。比如，一些地方借民生工程之名，行形象工程、面子工程之实。一些地方热衷于打着改善民生的幌子来进行一些豪华工程的建设。这样做，不但会挤占大量公共资金，减少真正的民生支出，从而妨碍现有民生状况的改善；而且还会透支大量未来的公共资金，造成政府的负债，进而延误未来民生的改善。

可见，推进民生事业的持续发展要严格界定基本民生和非基本民生的内容，把“好钢用在刀刃上”，分清楚“保与不保”、“管与不管”的界限，着力解决和重点保障做好基本民生，守住底线、突出重点，多做“雪中送炭”的事，少去“锦上添花”。防止将基本民生的内容予以无限扩大，搞“大包大揽”、“眉毛胡子一把抓”。唯有如此，才可能有效推动民生事业的健康发展，把好事办好。

谨防靠“运动式”解决民生问题

以运动式、阶段式的方式解决民生问题，是很多地方惯用手法。有的不顾民众需求能力、需求层次与其生存、生活、生产的具体情况，搞“任期制民生”，把解决民生问题当作一项“短平快”的形象工程，一哄而起，一哄而散。有的不顾客观条件和地方实际，提一些不切实际的口号，工作中“一阵风”、“一刀切”，导致虎头蛇尾，最后不了了之。有的没有真正了解群众的意愿，而是“吊高胃口乱许诺”、“轰轰烈烈”，明知办不到的事情也“拍胸脯”、“夸大口”等等。

用“运动式方式”解决民生问题的背后更多的是政绩工程，归根到底是错误的政绩观在作祟。其实质是不从实际出发的形式主义，是不尊重客观规律的短期行为，是不尊重民意的盲目蛮干，其结果只能导致欲速不达，甚至人走茶凉，草草收场，民生工程成了“烂尾工程”，倒头来苦的还是老百姓。

谨防“运动式”民生，要求各地官员树立正确的政绩观，树立“功成不必在我任期”的理念和境界，不贪一时之功，不图一时之名，坚持从实际出发，按照实际办事；既要量力而行，避免承诺过度、承诺过早、承诺不实，又要尽力而为，调动一切积极因素努力做好民生工作；要以制度化、持续化、程序化做好民生工作，克服形式主义，杜绝做表面文章的花架子；要在民生投入上让群众说了算，更多地倾听来自基层的“沉默的声音”，让老百姓参与到民生工程建设中来，“干不干”让百姓定，“干什么”让百姓选，“怎么干”让百姓提，把指挥棒交到老百姓手里。

谨防民生保障制度“碎片化”

“碎片化”原意为完整的东西破成诸多零块。民生制度“碎片化”是指由于一些人为设置和分割，使得在同一个社会或区域中，存在着针对不同身份的群体实行有差异的民生保障种类并存的状况，主要表现是民生制度在城乡之间、地区之间、群体之间、管理主体之间碎片化。有人把民生比作为给全民遮挡人生风雨的大伞。制度碎片化，是指伞太多太小。身份不同，伞不同；地域不同，伞也不同。有的伞厚实周到，有的却略显逼仄轻薄。对于流动人群而言，失去了旧伞却不一定能打上新伞，人走伞不走成了头疼事儿。最典型的就是医保和养老保险制度。医保在我国分为城镇职工医疗保险、“新农合”和城市居民的医疗保险，三项基本医保制度处于分割状况而造成了重复建设、信息不兼容、管理层面难协调等诸多问题。养老保险碎片化主要表现为企业职工与机关事业单位职工之间的双轨制，以及职工基本养老保险的地区分散统筹，这直接损害了制度的公平性、互济性与可持续性，也给劳动力流动带来不便。

民生制度“碎片化”带来的差别，形成了制度区隔，不利于社会流动并且增加了民生建设的管理和运行成本，使民生维护公平的作用和地位受到挑战，必然对可持续民生建设带来不良影响。“一把伞”，是大势所趋。制度“碎片化”需要制度整合来解决，避免民生政策“碎片化”及功能“冲突化”问题，要进一步解决政策结构松散、政策间衔接度不高、个别政策效益相互消释、政策间缺乏有机联动、民生政策整体功效弱等现实问题。

制度整合，既要具备条件又要积极作为。经济发展水平是制约制度整合的最主要的因素，提高城市化水平，缩小城市居民和农村居民人均收入差距，都是实现制度整合的必要因素。而积极作为则需要政府从更高层面上进行统筹规划、顶层设计，实现治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合。在理念整合上，转变民生建设仅仅局限于本区域内的自闭意识，保证民生财政的公共性用途和人本属性；在职能整合上，厘清各部门在民生建设方面的具体职责，加强部门与部门之间、地区与地区之间在民生建设上的协调与沟通；在中央和地方关系整合上，重新整合财权和事权关系，促进中央和地方政府财权与事权相匹配；在公私部门的整合上，注重发挥市场和社会力量的辅助功能，减轻政府公共服务支出负担，提高服务质量和效率。

（作者单位：江苏省委省级机关工委）