民生工程决策：政府应与公众良性互动

文/黄振威

近年来政府的一些重大“民生工程”频频因为遭遇公众抵制而被迫放弃。这些重大工程都有一些共同点，是人们眼中高风险、高污染或引起心理不悦的设施。伴随工业化、城市化飞速发展，我国城市中的这类设施越来越多，一方面它们是城市良好运转，甚至是加快城市发展的必需品，是一些“民生工程”；另一方面，由这些设施建造所引发的公众抵制性参与也愈来愈激烈，直接对政府决策构成挑战。由此揭示出一个不得不面临的困境：在公众参与日益活跃的现阶段，做出“民生工程”决策时，政府该采取何种态度？他们又有何好的策略？

通过对近几年全国类似案例的实地调研和对韩国、日本、新加坡等地经验的总结提炼，笔者认为，公众参与已经成为政府科学民主决策的重要组成部分和客观要求，其本身并不可怕，关键是要提前预见风险并积极引导，还得为此制定周密的公众沟通计划。政府可以尝试在“民生工程”决策和公众参与之间架设一座桥——通过在决策环节有效引导和管理公众参与，从而实现政府和公众的良性互动和协商。

改变决策习惯，变被动为主动

科学决策肯定是依赖专业性的，是一个事实判断问题。主要涉及的因素包括：决策是否合法、有没有考虑成本和资源约束、技术上是否可行，达成目标的工具是否最优等等；而民主决策则认为公众参与是决策民主化的基本要求，决策应该在各方充分利益表达和协商沟通的过程中被制定出来。重大的“民生工程”在相当的时间内由于强调其科学性和技术性特征，政府在决策时一般忽视甚至有意屏蔽掉公众参与。无数案例表明，凡是这种“民生工程”，政府习惯于仅把公众参与当作政府管理的工具，藉此来改善自身工作和提升政府行为的合法性。表现之一即为公众参与主要只发生在政策制定后的通知阶段，而在政策过程的更早阶段，特别是决策环节，比如项目的立项和选址等工作，公众是无法通过充分的利益表达争取合乎自身利益的政策结果的。

然而“民生工程”决策终究不同于政府内部决策，它是一项公共决策，公众参与是公共决策的内在要求。在公共决策中，政府决策的意图、目标、内容和手段迟早都会展现在公众面前，公众知情进而参与决策无可避免。特别是随着公众自我意识的觉醒和对民生问题的持续关注，他们的参与积极性越来越高。此时政府如果还采取压制的手段，或者只是消极被动地应对公众参与，就会面临决策失败的风险。因此，政府在做“民生工程”决策时，应该化“被动”为主动，不要只习惯于政府独自决策，也不应该只是被动地抑制公众参与，而应该主动了解公众需求，在决策环节引入公众参与，采取积极措施促进公众参与和政府专业决策的协调和相容。

识别公众类型，引导公众有序参与

让公众参与到“民生工程”决策中来只是第一步，接下来必须在决策的专业化和公众的参与诉求之间达成一个平衡。这就涉及对决策中公众参与的管理策略进行优化。

其实，不同公众对于决策的意义是不一样的，也不是所有的老百姓都有兴趣参与政府决策，所以要有效引导和管理公众参与，一个当然的步骤就是对公众进行分类管理，区别对待不同类别的公众。当前全世界通行的对公众分类管理的行之有效的做法就是利益相关者分析。根据多数成功案例，我们可以归纳出此类工程决策中公众分类的这么几个标准：公众的态度是我们的第一个标准。不同的公众对于政府决策的态度是不同的。支持的，我们必须团结；反对的，我们必须密切关注，和他们沟通，说服他们。公众的兴趣是我们分类的第二个标准。公众对于参与政府决策兴趣度不同，很多情况下他们都是旁观者。一般情况下，政府决策与他们自身利益关联度越大，他们参与政府决策的可能性越大。影响力是我们分类的第三个标准。不同的人群对于政府决策所施加的影响力是不同的，地位高、拥有资源丰富的人对于政府决策的成败可能更有发言权。

这样一来，我们就可以将公众划分成推动者、支持者、正面支持的潜在影响人士、旁观者、敌对者、抵制者、负面抵制的潜在影响人士、机会主义者8个类别，不同的类别表明我们的领导面临不同的决策环境，政府也应该采取不同的对策。比如正面的潜在影响人士，他们的特点是：高影响力、低兴趣度、支持政府决策，诸如权威专家、在外的原籍人士等，政府应该把他们纳入同盟军以增强正面动力，可邀请他们发出他们专业的声音，组织“乡亲恳谈会”，发挥其影响力。

目前，对公众进行分类，从而有效实施决策，已经被很多国家和地区的实践所证明。国外研究者就曾经研究了400多个决策案例，都是一些国家和地区如何在人口密集的都市圈成功建设变电站、垃圾焚烧发电厂、重化工项目等的例子，这些设施目前在我国都是敏感设施，他们成功的经验很值得借鉴。

完善公众沟通，学会谈判和达成共识

公众参与，不仅是公众利益诉求和理性意识的觉醒，还涉及公众认识、判断、情感的变化对我们政府决策乃至政府自身的理解和认同。这对我们政府的沟通能力提出了新要求，迫使我们要注重从事实和价值两个层面都满足公众参与的需要，要学会在和公众交流的过程中达成共识。

具体而言，好的沟通，涉及三个因素：好的态度、好的方式和好的平台。其中，态度是前提，好的态度要做到“三个不”：不回避、不拖延、不包庇。方式是关键，要做到对沟通方式分门别类。比如，问卷调查、电话问询、网络平台表达等，适用于无组织化的公众，适用于获取决策信息的公众参与；个人接触，适用于邀请专家权威和公共意见领袖等参与决策，适用于程度较深的参与。平台是保障，要搭建沟通平台，尤其要搭建与NGO（非政府组织）的沟通平台。越来越多的案例表明，在政府民生工程决策中，NGO已经开始扮演非常重要的角色，他们往往具有和政府部门不分伯仲的专业性，这打破了政府部门对于科学性和技术性的垄断，对政府来说也是一个巨大的挑战，但一味回避和排斥得不偿失。政府应该学会在与NGO沟通中化“危”为“机”。认识到和NGO合作是政府改善形象、得到公众的认可，提升名誉的捷径，平时就要注意和NGO的沟通、交流，不能等发生舆论危机了才临时找上门去。政府和NGO应该成为有分歧但又有合作的朋友。目前，政府可以在决策议案的意见征询、决策理念的宣传，民生工程建造过程中相关企业的监督上，加强与NGO的合作。由于NGO的专业性，所以政府在和他们沟通时，要注意专业对专业，要有自己的专家，要有自己的咨询团队，这样才不至于陷入被动。

（作者单位：中共中央党校政法教研部）