产权交易 唤醒“沉睡”的农村生产要素

文/王万军 章荣刚 朱 珠

连云港市东海县抓住省农村改革试验区建设工作的契机，加快推进农村产权制度改革步伐，在明晰农村住房等“产有其主、主有其权、权有其责”基础上，2012年5月率先建成全国首家县级农村产权交易所，通过入股、交易、抵押融资等方式，实现了农村资源流动，盘活了农村静态资产，破解了农村发展资金难题，成为农村产权制度改革的破冰之举。

源起：实践呼唤出的改革

让我们把时间拉回到2010年的东海县李埝乡。这里是远近闻名的黄牛养殖基地，产品广受欢迎、供不应求，但是多年以来养殖规模一直难以有大的突破。一个养殖户道出了原因：“一头黄牛需要6000元流动资金，50头牛的规模就需要30万元来周转，银行贷不到款，一般人很难凑到这笔钱，我也是东拼西凑借来的。”在东海，这绝对不是个案，无论是双店鲜切花、黄川草莓等设施农业推广还是张湾吊车、黄川汽车运输等特色行业发展，都存在同样的情况。这引起东海县领导的深思。

为什么农民创业激情很高，却贷不到款？通过深入了解后发现，由于土地的集体所有性质，农民虽然拥有土地承包经营权、宅基地使用权和房屋产权等权利，但土地使用权、房屋等资产不能抵押贷款。而且农村土地所有权主体不明确，无法交易和流动，也就没有办法确定价值和价格，集体资产要么闲置要么以极低的价格承包给个人。产权制度已成为制约农村生产力发展的障碍，改革势在必行。

2012年初，东海县成为江苏省12个中农办农村改革试验联系点和省农村改革试验区之一，他们决定建立农村产权交易所，作为农村产权制度改革的突破口。2012年5月26日，全国首家县级农村产权交易所挂牌成立，农交所实行规范的公司治理结构，全县21个乡（镇、街道办）成立了农村产权交易中心，实现了农村产权交易全覆盖。农交所的经理说：“过去，集体资产怎么处置就是干部定，现在全县农村集体产权转让、出租、入股、抵押或其他方式流转交易，全上交易所，村民看得见，说了算。”

东海县农村产权交易所成立以来，盘活了农村沉睡多年的静态资产，简化了农民的贷款手续，解决了贷款难题，增加了村集体经济收入，截止2013年12月底，农交所完成交易663笔，交易额突破亿元。

发展：从“一权一房”走进确权“深水区”

2010年7月15日，东海县政府办公楼会议室里座无虚席。在这里，农村“一权一房”（土地承包经营权和农村住房）抵（质）押贷款工作领导小组及办公室正式成立，农办、法院、房管、国土、规划、劳动保障、财政、银行等部门济济一堂，共同商讨、部署一权一房试点工作。随后，领导小组又召开镇村农户座谈会，在仔细研究了农村住房特点以及银行抵押贷款相关规定的基础上，制定出《关于开展农村“一权一房”抵（质）押贷款的试行意见》以及4个配套管理办法。2个月后，东海县开始全面推广“一权一房”抵（质）押贷款，当年底全县累计支持2000多户农户成功申请6000多万元贷款用于发展生产。

与农民最息息相关的“一权一房”抵（质）押贷款试点，让广大农民看到了改革的效应，东海趁热打铁把交易范围扩大到十大类综合产权。2012年5月，县委、县政府出台《东海县农村产权交易管理办法（试行）》，作为指导产权交易的纲领性文件，全面推开产权制度改革。“以后就可以抵押、贷款，干点啥就不用担心钱不够用的问题了。”黄川镇东埠村村民王正标拿到了他期盼已久的土地使用权证、宅基地证和房屋所有权证，欢欣雀跃不已。

为了加强对农村产权改革的监督，更好地维护老百姓的权益，东海县还成立农村产权交易监督管理委员会。县委农工办投入60万元，对原先的电算化软件进行升级，建成了东海县农村集体资金资产资源动态监管系统。在此基础上，开通了东海县农村集体“三资”网络监管平台，建立县、乡、村三级联网的村级财务计算机监管网络，对346个行政村的“三资”运行轨迹进行动态、实时、全面的监控。

操作：分层把关控制风险

这是一次特别的村民代表大会，主要议题是讨论小街村村民王连进住房抵押贷款申请。

会上，王连进介绍了自己的家庭经济状况和想要投资的项目，大家根据他的人品素质、信用等情况进行热烈的讨论，综合审核后一致认为，这个项目值得投资而且王连进具备偿还贷款的能力，最终形成了同意其以农村住房为抵押物向银行申请贷款的决议。

这份决议其后交乡镇农经站复审，报银行再次审核把关后，才可办理相关手续，银行将按照房屋估价的70%发放贷款。这套房子经农村住房抵押和流转的书面承诺，按照“地随房走”的原则，在办理房产抵押登记之后，允许房产在东海县一定范围内流转变现。

其实，十大类综合产权都要经过这样的审核，才能进入交易市场交易。此外，东海县委县政府还拿出1000万元专门设立“农村信贷风险代偿基金”，对政策性贷款给予全部或部分利率补贴，进一步降低风险，提高银行开展农村信贷业务的积极性。

“因为要通过村民代表大会的同意，所以我想要把住房进行抵押肯定要慎重考虑啊，搞的这个投资也会十分谨慎的。”王连进在通过村民代表大会后说。

产权交易：农村产权制度改革的破冰之举

东海县农村产权交易所，提供政策咨询，相关产权、房产、土地等内容信息咨询，鉴定合同真实性和有效性，协调处理纠纷等全方位服务，并为双方当事人谈判提供场所。自成立以来，在盘活农村资产、服务农民创业中发挥了重要的作用，具有很强的推广价值，但推广过程中要注意以下几个问题：一是对土地流转工作不能放任自流，要通过舆论宣传、政策扶持等渠道，积极引导土地向农业产业化龙头企业、农民合作社、种植大户等规模经营主体有序流转。二是建立相关的土地政策法规资讯系统，重视法律法规的整理工作，依法开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估和政策咨询等工作。三是建立相应的农村土地争议纠纷调解机制，及时化解矛盾，维护农民合法权益。四是推进农村宅基地制度政策改革，实行宅基地归还制度，把宅基地交还村集体、复垦为耕地的农户，按照挂钩政策，足额返还土地级差收益。五是要积极探索土地承包经营权、房屋、林权、农村集体建设用地使用权等方面的抵押贷款办法，扩大农村有效担保物范围，更方便地为广大农民服务。

官方声音

东海县委书记徐家保：

大力培育、发展和完善农村产权市场，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，不仅是建立和完善现代市场体系和现代产权制度的需要，也是推动资产合理流动和优化配置，加快农村改革步伐的客观要求。东海县在“一权一房”抵（质）押贷款试点的基础上，继续深化农村产权制度改革，促进农村要素市场发展，解决农民贷款难题，率先成立了全国首家县级农村产权交易所，并成功运营，效果十分显著。产权交易所运营后，农村产权交易在农交所中公开、规范地进行，既可以通过农交所的交易活动来反映国家政策导向，又可以通过价格发现机制，客观评价和反映农村产权的营利能力和市场价值，促进农村产权的合理有序流转，同时也可以有效地解决场外交易中出现的诸多问题，维护农村的社会稳定。

东海县县长朱国兵：

农村产权制度改革的目标，是逐步建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范、监管有力”的现代农村集体经济产权制度，形成按“产权规则”运行的制度规范，确立集体经济组织市场主体地位以及保护农民利益的长效机制，最终全面建立起与市场经济体制相适应的现代产权制度和集体资产运营机制。东海县农村产权制度改革正是基于这一目标，从保护农民利益和农村集体经济组织市场主体地位入手，大胆尝试农村产权制度改革新路径。农村产权制度改革是一项复杂的系统工程，范围广，涉及的各种关系比较多，很多都是历史遗留的问题，比如，土地延包确权问题等。这些问题在解决过程中，可能会遇到很多意料不到的困难和麻烦。因此，在工作中要小心谨慎，要在符合国家政策和法律的前提下，结合当地实际情况，进行确权工作，同时妥善处理各种矛盾纠纷。 

记者观察

新形势下的农村产权制度改革，可以说是农村改革发展的第三次飞跃。在城乡二元体制下，无数的土地、宅基地和农房、林权被沉淀在广大农村，无法释放出巨大的经济效益和社会效益。要解决农村发展不快和农民富裕程度不高的问题，只有通过政府主导，用市场化的方式改革当前的农村产权制度，实现农村生产力的再次飞跃。在这个意义上，东海县率先建立全国首家县级农村产权交易所，作为农村产权制度改革的突破口，撬动农村资本运营，发挥了杠杆作用，具有示范效应。

党的十八届三中全会把建立统一的城乡建设用地市场，赋予农民更多财产权利，作为新一轮农村改革的重点。随着国家在政策层面上对农地制度改革的积极推动，国内一些条件成熟的地区，陆续涌现出一批农地经营权资本化创新模式。例如农村土地股份合作制、农村土地使用权信托、农村“土地银行”以及农村土地使用权证券化等。各地区经济发展程度不一，以土地流转为核心的农村产权制度改革不能搞“一刀切”，必须根据各地的具体情况，探索最为合理的流转模式。同时，推进农村产权制度改革的问题十分复杂，与其相配套的其他改革需同步进行，相关政策也要积极配合支持，比如农村社会保障和农村基层组织改革等。