放权于社会：在放开和放心之间

文/白友涛

在新一轮社会治理体制改革中，社会各界都十分期待社会组织承接政府权力、承担社会事务相关角色的精彩表现。但“接棒”政府权力对社会组织也有较高的要求。这中间，有许多还要注意的问题。

迎接改革，准备不足

社会组织承接社会事务具有得天独厚的优势。一方面，社会组织是公民基于公共利益自发、自愿组成的自治性组织，社会组织运营的宗旨首先是实现社会利益的最大化。另一方面，社会组织同样进行运营发展成本的核算，其核算的目的不是获取微观的经济利益，而是取得宏观的社会效益，故能在更好地完成自身使命的同时承担社会责任，提高组织的服务效率。社会组织的协作性较强，资源的共享程度高，能够较广泛地利用社会资源，如社会捐赠、志愿者资源等，同时具有“船小好掉头”的灵活性。这是企业和政府机构在承担社会事务方面所不具备的。

然而，在社会改革大潮面前，社会组织并没有做好充分的准备。当前，绝大多数社会组织发展得不太健全，不太适应现代社会治理的要求，如数量偏少、种类不全、官办色彩浓厚、独立性差、内部管理体制不健全、资金及人力资源不足、行为不规范等等。

形成上述情况的原因来自多个方面：第一，从历史的角度来看，社会组织几十年来一直受到多方面的限制和制约。部分社会组织发展过程中，不论是在经费、人员还是日常运作上与政府的联系都太过“紧密”，导致过分依赖政府，不能独立。而更多的社会组织才刚刚建立，缺少足够的发展空间和时间，依然比较弱小而没有承接社会事务的实力。第二，从现实的角度上看，当前人们对社会自治、社会组织的认知不足，社会组织缺乏良好的发展环境。进而，在面对未来崭新的改革时，社会组织“接棒”社会事务的动力尚显不足，制度环境尚待改善，资源投入仍待加大，监督评估有待确立，运作机制亟需完善。第三，审视社会组织自身，不论是领导者还是服务人员，在管理和服务上还跟不上市场经济发展的脚步，也跟不上社会的需要和政府职能转变的要求。不少社会组织连内部法人治理结构都没有建立，建立后也不会民主科学地进行管理，人才资源严重不足，创新能力缺乏，项目运行能力和专业服务能力都远远跟不上需要。

“接棒”政府，隐忧四起

正因为如此，许多学者对社会组织在社会事务领域里“接棒”政府，表达了自己的担忧。

首先，权力的承转如果不彻底，加上在登记体制下，社会组织与政府原本关系密切，有些政府部门把社会组织当成了安排官员兼职、安排退休员工发挥余热的“家属院”，不吝于“穿新鞋走老路”，使社会组织变成了狐假虎威的“二政府”，这对改革毫无裨益。

其次，在社会组织自身资质能力存在问题的情况下，面对新的权力与事务，社会组织承接政府社会事务职能相应的配套机制还不够健全，当政府部门利益和社会组织的利益产生冲突的时候，政府部门可能会以社会组织不完善无力承接为理由拒绝权力下放。在这种情形下，社会组织的发展和发挥作用就会显得相当被动。

再次，在外部监督机制和内部法人治理结构还没有完全建立起来的时候，可能会出现“体制内的腐败转化成体制外的腐败”，这也是人们对社会组织在社会事务领域里“接棒”政府的一个重大忧虑。放权应该以法制为保障，以惠民为宗旨。然而如果只关心权力的下放而忽略了权力的约束和监督，政府管理下的权力所可能形成的腐败现象在新的土壤中同样无法避免，甚至更加不利于发现和问题的查处。

第四，在各种政策和社会环境的刺激下，今后一段时间，社会组织的发展将有可能呈现雨后春笋状，在利益的驱动下，某个行业和领域内可能出现多个社会组织的竞争情况，另外，各种目的的海外社会组织（NGO）也有渗透的可能，这对政府公共管理能力提出了新的要求，而各级政府部门又是否有能力应对呢？

义无反顾，破浪前行

虽有这样那样的担忧，但是社会治理体制改革不能停步，政府简政放权的力度还要持续加大。基于此，推进社会组织承接政府权力必须义无反顾继续开展，通过全方位的措施保证改革破浪前行。

首先，应该积极推进社会组织改革发展的顶层制度设计。重点解决社会组织的定位、改革的时间表和路线图、登记制度、监管模式、管理范围、优化环境、去行政化、社会组织自治自律等问题。

其次，应完善社会组织相关的法律体系。在国家立法层面，适时出台《社会组织法》，修订和完善《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公益事业捐赠法》等。在地方社会组织立法方面也要加快脚步，及时出台地方社会组织管理条例等，规范和约束社会组织，使其沿着正确的方向发展。此外，还要兼顾民族自治地区及特殊行业的社会组织，因地制宜制定相关条例。

再次，要进一步明晰社会组织对社会事务承担的职能，以社会组织系列政策文件为基础，全面开展社会组织建设和管理的综合改革。例如，以需求为主体加大政府向社会组织购买服务的力度，保障购买服务的长期性、规范性和专业性；加大对社会组织从业人员特别是管理人员的培训，促进服务质量的提升，增强其管理者的使命感和责任感等。上海、南京等城市的地方政府积极推进社会组织“孵化器”建设，如南京市浦口区社会组织服务与发展中心就是此类“孵化器”，区政府委托南京市益民社会服务中心承担运营职能，效果良好。

最后，从社会组织自身发展角度上看，确实还有大量工作等待完成。社会组织需要尽快完善法人治理结构，引进先进的管理理念，健全专业的发展平台，提升组织的创新能力，改善筹资的渠道通道，提高服务的效率效益，获得社会的认可信任，顺利通过项目评估等。同时，社会组织还要始终牢记自己的组织宗旨，充分自律并自觉接受社会监督，才能够更好地服务社会。

（作者系南京师范大学社会发展学院教授）