从细处追问政府放权

文/卜安洵

在2014年度博鳌论坛上，李克强总理再次就改革发声，表示：“我们将继续加大简政放权力度，建立政府权力清单制度，探索实行负面清单管理模式。”尽管放权已成各界共识，但放权从理念到口号再到具体行动的漫长过程中，难免受制于利益或认识而导致对“政府放权”的误读。从细处追问政府放权，内容远比远观显得丰富。

政府与市场主体

应是“上下”关系，还是“平等”关系？

政府放权是国家治理模式的进步。与之并不协调的是，很多人对此的颂扬却陷入“高低上下”的封建意识而不自知。

即便是“高大上”的学者，仍免不了这种潜意识。就如常用的一组比喻为例——政府要当“掌舵者”，让市场主体成为“划船者”，即政府要管好重大的方向，而具体执行则可放开。这是相当普遍的论调，其核心是：政府做大判断大部署，而小判断、小作为可以留给老百姓。似乎是，政府在上，市场主体在下，这就是放权、让利、搞活。但若继续追问，大方向难道不应是市场主体共同选择吗？“掌舵者”难道可以自行决定航行的大方向？

关于二者关系问题，其实李克强总理早有说法，即“市场主体法无禁止皆可行，政府则法无授权不可为”。对此，我的理解是：政府、企业、社团是平等的法人主体，即便是自然人，也是平等的权利主体。政府是公民公治的服务机构。政府放权，只是公治机构为公治效果而作出的公共决策。若要探究本质，政府并没有公众之外独立的利益，因而更没有公众之上独立的权利。所以，政府的放权，本质上应是公众减少了对其的授权。

如果始终将政府视为民众之上，而不能在法律架构下平等对待。那么放权就可能仅是现实考量下的一时权变。一些表面化原因则成为政府放权的根本性动因。譬如政府要减负降本，或者要减责省事，抑或是国际化的倒逼。

表面化的改革解决不了本质性的问题。高高在上的政府，不可能适应现代化的社会。而一旦思想和制度真正突破，则如李克强总理所言，“市场中蕴藏着巨大的活力，人民中蕴藏着无穷的创造力”。

放权与行权方式改变

是否应有所区分？

公司注册资本登记制度改革，被视为政府放权的代表性动作。其中“公司注册条件的放宽”及“年检的简化”等，更是引人关注。我们不禁要提出一个问题：“条件放宽”或“手续简化”，是不是放权？

类似的例子也有，比如一处公路收费站将收费标准从20元降至10元，或者开通了ETC服务，这是收费权放弃了，还是仅调整了收费标准和收费方式？这还类似老师通知学生说，他将对学生作业进行抽样批改，而且从打分变成打等级，该老师是放弃了批改权？还是仅调整了批改方式？

显然，行权方式改变还是与严格意义上的放权有一些不同之处。至2014年2月前，国务院已数次取消或下放行政审批项目。毫无疑问，所有“取消”审批的，都是标准的放权。而那下放的权力，严格来说应当是行权方式的改革。因为上级政府权力下放给下级政府后，权力行使主体仍是政府，只是通过政府中不同层级分工调整提高权力行使效率而已。

虽然行权方式的改革不同于放权，但仍有其进步意义，这是毋庸置疑的。

政府放权于社会，

向社会组织购买服务越多越好吗？

政府向社会放权的重要方式，就是向社会组织购买公共服务。这不仅可以激发社会力量，还能最大程度地满足公众需求。

然而，被放大了的采购则可能蕴含负面效应。公车改革，需要市场提供公务出行服务；官邸改革，需要市场提供公务住宅服务；规划、环保、信息等等公共管理，需要更多的社会机构提供专业服务。这样看，似乎政府采购是为自己减少办事机构和配员，而借助于社会专业化分工。但如果原先庞大的公务员编制并不减少，那么新增采购的巨量服务外包，岂非更加重了政府运营负担？

问题的另一面是：为什么要通过政府采购后由第三方再向民众提供服务？要知道政府采购的钱，正是民众的税款。为什么不能让民众用自己的钱，购买自己所需的服务？这里就需要确定政府采购的“边界”。有四类需要，是政府采购的本份：一是零散消费，通过集中采购实现规模效应。比如公路，不可能每人在零星的出行需要时，独立铺路架桥。二是无形消费，难以计量、计质，因而很难通过大众化的交易而获得。比如基础教育和公共卫生等。三是复杂消费，供需之信息、资格不对称，民众作为个体的自我能力，难以保障自我利益。如国际贸易中的规则判断等。四是人格消费，身份、尊严、隐私等合法需求，需要公共体制和安全、秩序、环境等基础性服务。

除这些之外，政府应放弃代为采购的冲动。与此相关，政府更要严控自己除合法税收之外，获取财富的冲动。如各种非税收入、投资收益、彩票公益金等。

（作者系江苏大任管理咨询公司首席咨询师）