放管结合：走出权力收放循环的怪圈

文/钱再见

伴随全球化、信息化的发展，越来越多的人开始认识到“全能政府”的危险，并再次思考政府的一些基本问题，如政府的职能是什么？政府能做什么和不能做什么，以及如何做好该做的事情？在这种背景下，“有限政府”和“市场化”成为全球范围内政府改革的主要趋势。回顾中国改革开放的历史，每当出现大的经济变革，政府总是率先进行自身的变革，简政放权一直在推进，但是，简政放权中出现了一个突出问题，即“一统（收）就死，一放就乱”，形成了所谓的收放循环怪圈。新一轮政府改革，基本问题仍然是改变权力过分集中，通过简政放权，减少对微观事务的干预，让社会、企业或者个人成为独立负责的主体。但如何走出以往权力收放循环的怪圈，需要深入研究。

简政放权：该放的权要放掉

放权作为世界各国政府体制改革的大趋势，其基本的逻辑就在于承认政府的有限性，政府不是万能的，而是有限的。

首先，政府权力的膨胀与扩张会导致政府职能的越位，即政府部门超越了本部门的职权范围，管了本不该管的事情，也就是越权。政府职能越位现象主要表现在政府的经济职能过强，特别是微观管理职能过强；同样，在政府的社会职能中，社会管制功能过强，社会服务功能过弱。政府职能越位现象是建立在政府万能论的假设基础之上的，形成了政府无所不管、政府权力无限的管理格局。政府包揽一切社会事务，管了许多不该管也管不好的事情。

其次，由于行政权力本身具有一定的扩张性，行政权力一旦突破权力的边界，就可能混淆各种权力的关系，排斥民主、公正和自由，导致行政越权、行政违约和行政侵权等现象的滋生，进而导致政府悖论，即政府的权力和能力悖论。一方面，政府之手似乎无处不在，近似全能；另一方面，某些治理能力的弱化，如在公共服务和社会问题的治理上，离民众的需求和期待还有很大距离。

再次，尽管政府行政权力对于维护社会秩序、保障公民权益具有非常重要的作用，但随着行政权力的不断扩大，行政权力的运行与社会公益目标相偏离乃至背离，侵害公民权利的现象也日益凸显。一些政府部门违背市场规则对市场进行过多的行政干预，利用行政权力来阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动、自由竞争，过多的行政审批还容易滋生腐败，部门之间相互扯皮，掌握审批大权的政府人员以权谋私，为权力寻租，攫取不正当的利益。近年来，行政审批环节多，办事效率低，以及“门难进、脸难看、事难办”的种种现象，屡遭社会各界的“吐槽”。

简政放权，实现政府职能转变，就是要处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉。对政府而言，简政放权就是削权，是“自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉”。具体来说，既要厘清各级政府的管理权责，履行好本身应该履行的责任，又要通过适度分权和放权，发挥市场和社会性组织在公共领域中的作用。

放管结合：该管的事要管好

承认政府的有限性，必然逻辑是要强调放权的重要性。但简政放权并不意味着政府要放弃责任。放权之后，政府不是当“甩手掌柜”，而是要“轻装上阵”，集中精力“掌好舵”，集中力量做好该做的事情。

“该管的事务要管好”，强调的是政府职能不能缺位。所谓政府职能缺位，是指政府部门没有认真履行自己的职责，没有管理好真正属于本部门的事务，也就是管理中的“失权”、失职。与经济职能过强形成鲜明对照的是，政府的社会职能过弱，致使像公共卫生、社会保障、基础教育、环境保护等典型的公共事业由于资金不足而严重滞后。公共产品和公共服务供给不足直接反映了政府公共财政职能的弱化，以及政府在经济活动中的宏观调控能力的不足。同时，我国目前贫富差距日益扩大，“调节居民收入分配”作为政府的一项主要职能，却显得苍白无力。

政府职能错位，公共权力运行失当，就会导致政策制定失误、顶层设计与规划不科学、忽视社会管理、开发利用资源粗放等直接后果。因此，在放权同时，要不断提升国家治理能力的现代化，保证政府对公共事务的强有力领导。

一要明确政府的权责，根据时代的要求做好顶层设计。具体包括为改革健康发展创造良好的环境，保证国家全面深化改革方针的贯彻落实，保证改革的正确方向，依法规范各级政府的行政行为。

二要转变政府管理的方式和手段，从以“管”为核心转向以服务和监督为主题。这就要求政府从直接管理转向间接管理，从微观管理转向宏观管理，腾出更多精力抓大事、议长远、谋全局，增强宏观调控的针对性、有效性和权威性。具体而言，主要运用立法、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对公共领域进行宏观管理。

三要强化问责、监督与评价，明确政府应担责任。在倡导“权力下放”、“扩大并落实地方自主权”的同时，要避免下放权力的滥用、误用，有必要从国家层面推进绩效责任制度的建立和实施，加强问责、监督与评价，明确各级政府所应承担的责任，促使各级政府乃至全社会真正明确并加强各自的责任意识，对自己的行为负责。问责与监督的主体不仅仅是政府，还应重视非政府组织与公民参与的重要作用。在问责与监督的基础上，还应努力营造公平竞争的市场环境，把政府工作重点放在“保基本”上。

走出怪圈：有效规范权力运行

“一统就死，一放就乱”的怪圈，是政府在下放或转移某项职能时常会出现的状况。放权是政府体制改革的大趋势，也是中国国家治理体系现代化和国家治理能力现代化的必由之路。但是，权力是把“双刃剑”，权力下放地方政府，地方政府能否用好权、管好权，避免走“一统就死、一放就乱”的老路呢？我们认为，关键在于在准确定位政府职能的基础上，确保公共权力公开化，从而有效规范权力运行。

第一，公开政府权力清单。规范权力运行，必须着力推进公共权力公开化，结合信息公开制度和政府权力清单制度的实施，推进行政执法责任制的规范与完善。公开政府权力清单，有助于权力在阳光下运行，督促权利主体更加规范地行使手中的权力。同时，政府权力清单为政府职能转变提供了明确的路线图和时间表。政府职能转变，需要做好“加减法”——该管的一定要管住管好，不该管的要主动退出、坚决不碰。只有把权力“晒”在阳光下，群众才能更好地进行监督、评判。

第二，严格依法行政与提升治理能力相结合。政府对公共事务的管理应以法律和法规为依据，属于地方、企业自主权范围内的事，政府不应进行干预。地方政府在得到授权和扩权的同时一定要守住“精兵简政”关口。当然，政府职能转变还需要依法规定政府职能，通过法律从外部限制政府权力，将政府内部自觉和外部限制政府权力结合起来。同时，放权对政府的管理水平提出更高要求，事中和事后监管要比事前审批难度大得多。政府必须加大对经济社会各方面的研判分析和科学预测，制定相应的规划、标准、政策和制度，实现在限制行政权力的同时提升治理能力。

第三，建立健全权力运行机制。权力下放到地方，也会有权力寻租的风险。因此，必须尽快建立健全决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的权力运行机制。在法治国家里，公共权力是有限度的，其运行必须是公开化的，接受公众监督。公共权力只能在公共领域内发生作用，而不能侵入私人领域，否则公共权力就违背了法治的精神，侵犯了私人的权利，就失去了合法性和正当性。

第四，将民主融入治理。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理强调多主体参与，国家管理者是主体，公民也是管理的主体，还有各种社会组织和单位，都是参与管理者，都是治理主体之一。社会组织和公民融入了治理的主体中，这不是削弱了国家治理，而是强化了国家治理。社会组织和公民在参与国家治理过程中，有了更多的发言权和决策权，成为真正的权力主体，进而会使国家出台的各项政策更公正、公平和合理，使政府简政放权和职能转变更加能够落到实处。

（作者系南京师范大学国家治理与政府创新研究中心主任、教授）