当放权遭遇“硬骨头”

文/盛 励

对政府来说，取消、下放、转移手中的权力，犹如割自己的肉，这种壮士断腕式的自我革命显然并不容易。随着放权的不断深入，下放的审批事项含金量必将越来越高，难度也难免越来越大，各种阻碍放权的深层次问题也会逐渐浮出水面。诚如李克强总理所言，我们还要继续去啃“硬骨头”，并且必须“一抓到底、一往无前”。

简政放权的不良倾向引人警惕

2014年3月13日，李克强总理答中外记者问时坦陈，我们在推进简政放权当中，也确实遇到了像避重就轻、中间梗阻、“最后一公里”不通畅等问题。

其实，早在2013年11月1日召开的地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上，李克强就指出，新一轮简政放权出现了一些“错放、空放、乱放”等现象，“有的只下放复杂的、管理责任大的，‘含金量’较高的仍然留在手里；有的放权有水分，动辄上百项，但‘干活’不多。”综合来看，这些不良倾向可以粗略划分为以下几种。

第一种倾向是“放权不匹配”。据新华社报道，义乌市接到的省级权限下放清单中，有浙江省经信委下放给义乌的煤炭开采类许可事项、省农业厅下放的草原类许可事项、省交通厅下放的水路和船舶经营许可等部分权限。事实上，这些权限在可预见的时间内都不会发生。而义乌作为外向度极高的贸易窗口，涉外审批管理权限反而下放得不多。下级需要的权力，上级不下放；而下级不需要的权力，上级却下放了。这种违背常识的做法，增加了下放权力事项的数量，却不能与地方发展相匹配，显然无助于实现放权的初衷。

第二种倾向是“放权带水分”。有地方干部认为，无论是从国家一些部委还是部分省级层面，动辄下放上百项权限，但其中存在一定水分。比如，一些下放权力，行业分得很细，有的甚至细到多少投资标准的项目审批权才能下放，造成有拆分权力“凑下放数量”之嫌。

第三种倾向是“放权避重就轻”。把不太重要、不太关键、长期不太行使、在社会发展过程中已失效的审批项目取消下放，或把行政审批前的调查论证、分析评估、现场勘查等事务性工作外放给社会或下放到市县，大权、核心权力仍留在手中。还有上级只下放受理权或初审权，终审权没下放到位。甚至把事项决定权下放，但留下发证环节，出现一半环节在上级办、一半环节在市县办的现象。这种避重就轻的做法，就像婆婆把大门钥匙交给儿媳妇了，而箱底的钥匙仍然攥在手里，家庭开支媳妇还得管婆婆要。

第四种倾向是“放权不彻底”。具体表现为：把权力下放给其下属单位或者由其管理的行业组织，如同“左手”放给“右手”，致使放权效果大打折扣。有媒体采访发现，虽然行政审批的项目少了，但需前置评估的项目却多了，涉及发改、经信、住建、国土、规划等部门，都需要中介机构提供评估、鉴定、认证及检测等服务，而这些中介服务的结果是职能部门受理审批的前提。但这些中介业务却耗时长、态度差、收费贵。据测算，中介服务时间约占项目全部审批服务时间的60%-70%。

第五种倾向是“明放暗增”。《半月谈》曾刊发报道指出，部分削减的行政审批事项，却以非行政许可审批的形式重新出现，违背了行政审批制度改革初衷。其中较为典型的是，一些政府部门以规章、规范性文件甚至决定、办法、通知等形式，或以核准、登记、备案等多种名目设定非行政许可审批事项。对企业和公众来讲，根本分不清什么是行政审批与非行政审批，这些非行政许可的核准、等级、备案等事项就是一种实实在在的审批，总归要获得一纸公文。更为危险的是，这些林林总总的非行政许可审批事项不纳入行政许可法的约束范围，如果当事人不服行政机关的非行政许可审批决定，基本没有明确的法律救济途径，这样反而加剧了企业和公众的利益受损风险。

这些倾向，应引起决策者的高度警惕。否则，不仅简政放权将因沦为形式而难以释放正效应，而且政府的公信力和群众的耐心也将因此严重透支。

“硬骨头”背后的利益牵绊与不当心态

“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”——习近平总书记对深化改革的这句表述，同样适用于当前推进放权的处境。作为全面深化改革的突破口，在从易到难的放权之路上，新一年的放权改革也步入了深水区，遭遇到了“硬骨头”。

众所周知，政府一切行政权力都是人民赋予的，为何让政府放掉手中的权力却成了“硬骨头”呢？理论和实践都告诉我们，政府及其部门也是利益主体，当其行使某项权力之时，附加在权力行使过程中的某些利益，实实在在支配着利益相关人。不仅如此，长期行使权力的主体还可能对权力产生种种依赖心态。这些利益和心态，都构成对放权的牵绊，是放权“硬骨头”如此难啃的直接原因。

一方面，利益牵绊是导致权难放的最重要因素。对此，李克强总理丝毫没有回避。在2013年11月1日召开的地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上，他直陈正是“受到地方和部门利益影响”，放权才存在“错放、空放、乱放”等现象。

那么，地方和部门利益到底包括哪些利益呢？总体而言，审批事项多了，就意味着“庙”多了，随之而来“烧香的人”也就多了。换句话说，权力背后是一条利益链。

具体来看，可能包括这几个方面：一是某些地方以行政审批之名，行地方保护之实，通过阻碍市场自由竞争获取地方经济利益。二是某些部门在行使审批权等事项过程中收取费用，而在现行财政体制下这些费用最终归本单位支配，成为实打实的部门利益。三是有些地方或部门的公务人员在具体事项审批过程中滥用自由裁量权，或是在提供公共服务过程中徇私舞弊，对市场主体百般刁难或滥开绿灯，以非法方式攫取不当利益。

正是由于上述种种利益作祟，才出现诸如“跑部钱进”等审批乱象，也诱发不少领导干部沦为腐败分子。从这个角度看，简政放权不仅能够释放市场和社会活力，还能真正减少寻租空间，是抑制腐败的釜底抽薪之策。

另一方面，权力行使者的不当心态对放权产生的消极影响也不容忽视。一般认为，不当利益会自然使权力行使者产生不当心态，不当心态也常常建基于不当利益。尽管如此，撇开利益不谈，从心态角度独立分析依然成立。比如，在放权过程中，可能形成阻碍的心态至少包括担忧疑虑、管家操纵、风险分担三种心态。

担忧疑虑心态，就是我们常说的“放权不放心”。这种心态背后没有利益诉求，但是对放权持怀疑态度。比如，有些干部担心，放权之后市场与社会力量难以自我管理甚至发生混乱，最终“收拾残局”的责任还是落到自己身上。与其如此，不如循规蹈矩继续按照现行方式管理，至少比较稳妥。不难发现，产生这种心态的原因要么是领导干部慵懒，要么是对放权认识有偏差。

管家操纵心态，指长期习惯性凌驾于被管理者之上，以“官老爷”姿态自居，以至于放权之后不大适应。如，一些习惯“批字”“盖章”的基层干部甚至出现了“不审批不知道干啥”的不适应症，造成简政放权堵在了“最后一公里”。这种心态本质是对公共事务和市场主体具有极强的操纵欲，是“官本位”思想的必然后果。

风险分担心态，意指采取过度审批等事前管制手段，最大程度排除可能存在的风险，从而减少自身可能承担各种责任。有学者用这样一个比喻来形容政府过度管制的愚蠢——一个老太太拎着一百个鸡蛋，想到市场上卖掉，由于一百个鸡蛋中可能有一个是坏的，所以监管部门就把每一个鸡蛋都放在显微镜下面检查，挑出那一个坏的。为了查出一个“坏鸡蛋”，不惜成本地搞事前监管，却不愿从事后监督上想办法。另外，一件事情，经过越多的部门、越多的人审批，每个部门和个人承担的责任和风险就越小。这种站在官员立场规避责任的做法，之所以能在现实中大行其道，恐怕就是源于风险分担心态。

把放权进行到底考验勇气与智慧

俗话说，行百里者半九十。如果任由上述那些影响放权的不良倾向继续蔓延，如果不正视放权中存在的利益和心态牵绊，那么政府职能转变何以深入，新一轮改革又何以深化，市场和社会的活力又何以激发？面对利益既得者的百般阻挠和看风使舵者的等待观望，决策者应拿出更大的勇气、集中更多的智慧，真正把简政放权进行到底。

当放权步入“啃骨头”阶段，任何一项权力的取消、下放抑或转移，都势必影响一部分人的利益，放权的阻力也将直线上升。在此攻坚克难之时，拿出更大的改革勇气显得弥足珍贵，这包括迎难而上的勇气、率先垂范的勇气、动真碰硬的勇气。

面对遇到的不良倾向和种种牵绊，拿出迎难而上的勇气自是题中之义，而率先垂范、动真碰硬同样必不可少。只有率先垂范，才能展示壮士断腕、从我做起的坚强决心，进而取信于民；只有动真碰硬，才能表达义无反顾、一抓到底的强大意志，进而冲破阻力。特别是要用好问责制，不仅要对弄虚作假者问责，还要对消极慵懒者问责，最大程度发挥问责制的惩戒和督促作用。

推进简政放权，没有勇气寸步难行，但仅有匹夫之勇也远远不够，而必须坚持勇气与智慧并重，特别是要掌握好办法、利用好时机、控制好进度，凭借高超的政治智慧保证放权平稳有序推进。

首先，成熟一个放一个，放一个就要放到底。权力下放过程中要考虑权力承接方的能力和条件，既要防止好大喜功，也要注意戒骄戒躁，等时机成熟果断放权，切忌脱离实际盲目下放。这个问题的本质还是如何正确对待放权的数量与质量，质量在前，数量在后，不能因为追求数量而忽视质量的重要性。

其次，放权相关措施应相互配套，实现整体协调推进。放权涉及方方面面的利益，是一项系统工程，不能单兵突进。倘若权力下放了，而机构改革未能继续跟进，就不能从根本上杜绝利益主体继续作祟；倘若权力下放了，但权力下放主体与权力承接主体仍存在千丝万缕的利益关系，那放权也可能是“换汤不换药”。因而，协调推进对放权至关重要。

再次，在外围突破，从釜底抽薪。权力下放之难，若难在心态牵绊，就应注重耐心说服和细致解释，而若是难在利益纠葛，则可以考虑从利益切割入手。所谓利益切割，就是通过替代性手段等方式，逐渐减少权力的附加利益，以釜底抽薪之术间接减少放权的阻力。这个过程中，若原先利益具有一定的正当性，就应考虑适当利益补偿。比如，某些部门和地方政府正常运转的部分资金源于行政执法性收益或土地收益，这构成其不愿意放权的重要原因。此时，上级政府部门若能通过其他方式给予适当的利益补偿，就能解决其后顾之忧，从而保证放权顺利推进。

国务院简政放权大事记

2013年4月24日，决定第一批先行取消和下放71项行政审批项目，重点是投资、生产经营活动项目。

2013年5月6日，决定取消和下放61项行政审批事项，并依法依规及时公布。

2013年6月19日，机构改革涉及的新组建部门“三定”中取消和下放了32项行政审批事项。

2013年9月25日，国务院常务会议修订政府核准投资项目目录，决定取消和下放75项行政审批事项。

2013年11月8日，国务院决定，取消和下放82项行政审批项目。

2014年1月8日，国务院常务会议决定推出深化行政审批制度改革三项措施。一是公开国务院各部门全部行政审批事项清单，二是清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项，三是重点围绕生产经营领域，取消和下放70项审批事项。

2014年1月28日，国务院决定，取消和下放64项行政审批项目和18个子项，另建议取消和下放6项依据有关法律设立的行政审批项目，并将提请全国人大常委会修订相关法律规定。

2014年3月5日，李克强总理在作政府工作报告时说，今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。