放权的尺度：划定政府权责的合理边界

文/金世斌

改革开放以来，我国进行了多次机构改革和简政放权，中央政府和地方政府的权责逐步明晰，但政府权力仍然过于集中，未能充分释放出市场和社会的活力。当前，面对新的难题以及机遇，各级政府还必须持之以恒推进简政放权，把该放的权力放开放到位，从而校准服务型政府的职能定位。随之而来的问题是，哪些权力是政府“该放的”？政府与市场、社会的权力边界何在？确定放权的尺度，是进一步推进简政放权的重要前提。

向市场放权，让市场决定资源配置

市场决定资源配置是市场经济的“铁律”，也是健全社会主义市场经济体制的不二法门。经过36年的改革，虽然市场机制在资源配置中的作用越来越明显，但并没有起到决定性作用。比如，地区封锁、部门分割、行业垄断仍不同程度存在，市场主体竞争不充分；生产要素市场不健全、价格扭曲，不能准确地反映供求关系。这些问题表明，进一步加大力度向市场放权依然必要。

大幅减少投资审批权。当前，社会各界、基层企业反映最强烈的问题，就是投资项目审批范围仍然过多、权力过于集中、程序繁琐、周期太长。要进一步理顺政府与市场、中央与地方、投资主管部门与前置审批部门的关系，加快投资体制改革，最大限度地减少投资审批事项。企业投资项目除关系国家安全、生态安全、重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，由企业依法依规自主决策，政府不应再错位“当保姆”。进一步简化外商投资项目和企业境外投资项目核准、备案手续，加快“请进来”、“走出去”步伐。

推动垄断行业的经营权向社会资本放开。对于交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业等领域，一些部门和地方总是以这些行业事关国计民生为由拒绝改革。其实，这种垄断不仅难以提高经济运行效率，反而容易造成权力寻租和“政府失灵”。对此，要根据不同行业特点实行网运分开、管办分离，放开竞争性业务，加快推进公共资源配置市场化。具体而言，应降低非公有制经济进入这些垄断行业的门槛，废除各种形式的不合理规定，破除“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”等问题。既可通过体制改革、政府补贴、信贷和政策支持等多种方式，鼓励和引导民间资本进入这些领域，也可鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种方式参与国有企业改制重组，利用市场机制的“鲶鱼效应”促进垄断行业降低成本、提高效率。

减少资源要素价格的行政管制权。我国价格改革采取了渐进式步骤，目前一般商品领域绝大多数产品价格已经放开，但电、油、土地、矿产资源等资源要素价格仍保持着不同程度的行政管制，使得资源要素价格难以反映资源要素的稀缺程度和供求关系。要从转变发展方式的客观要求出发，尽快减少资源要素价格的行政管制权，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。特别是要加快推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格，使资源环境成本真实反映到企业成本中去，不断完善主要由市场决定价格的机制。

加快建立公平开放透明的市场规则。要根据国务院统一部署，加快推进统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，保证各类市场主体依法平等进入清单之外领域。创新公司登记制度，落实降低准入门槛的举措，实行宽进严管。推进工商注册制度便利化，精简工商登记前置审批项目，削减资质认定项目，由“先证后照”改为“先照后证”，把注册资本实缴登记制改为认缴登记制，改进“看门槛式”管理方式。清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。

向社会放权，激发社会活力

社会组织属于“社会性基础性设施”，主要填补市场和政府双失灵造成的公共产品空缺。面对社会利益主体与利益诉求多元化趋势，各级政府要克服“求稳怕乱”心理，积极大胆向社会放权，主动把社会自我管理、自我修复、自我建设的权利和能力交给社会，使社会组织成为社会有序管理、及时修复和自我完善的“先锋”和“前卫”。

降低社会组织成立门槛。除涉及重大公共安全、公共利益、经济宏观调控的事项外，应取消对公民、法人和其他社会组织相关从业、执业资格、资质类审批，逐步交由行业组织自律管理。重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立此类组织时直接向民政部门依法申请登记，赋予他们更大的自主空间。

向社会公益组织放权。将政府部门可由社会组织承担的事务性管理工作、适合由社会组织提供的公共服务、社会组织通过自律能够解决的事项，转移给社会组织，更好地发挥社会力量在公共事务管理和服务中的作用。按照自愿承接和竞争择优等原则，将行业技术标准与规范制定、行业准入审查等行业管理和技术服务事项，逐步转移给社会组织承担。将环境影响评估、工作评估、卫生评价等涉及需由专业机构、专业人员进行认定、评估的事项，逐步转移给社会组织和有关专业中介机构实施。进一步精简和规范各类评优、评级、评比项目，对确需保留的，逐步转移给社会组织并依法加强监管。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，真正给社会组织“松绑”，主要通过行业自律，使其成为提供服务、反映诉求、行为规范的社会主体。

向基层社区放权。社会活力的迸发需从社区活力的激发入手。在这方面，太仓市进行了多年探索并取得明显成效。他们编制了《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》两份清单，划清了行政权力与自治权力的界限，形成了“政社互动”的生动局面。向社区放权，关键是依照居委会组织法、村委会组织法，深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主治理实践，以村务公开、居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。

向地方放权，重塑地方政府治理模式

审批权限的收与放，历来是政府间关系调整的风向标。明确政府间权力边界，更多地向地方和基层放权，调动各级政府积极性，是当前重塑地方政府治理模式的重中之重。

进一步下放经济社会管理权，是向地方和基层放权的题中之义。按照经济社会事务管理重心下沉、关口前移的原则，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。凡直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。进一步下放投资、生产经营活动审批权，对下级政府不用中央或省级财政资金承担的项目，在符合国家规定的前提下，由下级政府直接审批；对国家和省的扶持项目，只确定投资方向、原则和标准，具体由各地政府安排。对涉及公民个人的审批事项，原则上下放到市县政府。进一步扩大省直管县（市）、行政管理体制改革试点镇的经济社会管理权限，下放到设区市的权限，同时下放到省直管县（市）；下放到县（市）的权限，同时下放到行政管理体制改革试点镇。对吸纳人口多、经济实力强的县、镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。

与此同时，进一步下放财政管理权也是不容忽视的一个关键点。事权与支出责任不匹配导致地方政府长期面临资金缺口，形成了广为诟病的“土地财政”和地方政府债务。为此，一方面要加快培育地方主体税种。加快资源税、房地产税改革，推动环境保护“正税清费”，把个人所得税、增值税更多划归地方政府，逐步提高直接税比重，积极构建和完善合理的地方税体系，形成地方政府的稳定财源；另一方面，要进一步规范财政转移支付制度。清理整合专项转移支付，加大省级政府对下一般性转移支付力度，逐步建立公式化、以一般性转移支付为主的转移支付体系，提高基层政府行使职能的财力保障机制。在地方政府举债融资方面，要修明渠、堵暗道，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，探索建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。

（作者单位：江苏省政府研究室）