“半城镇化”问题的成因和对策

文/张 卫 王树华

我国现阶段的城镇化存在着“半城镇化”的突出问题。所谓“半城镇化”，是指农民已经进城务工经商，实现了非农化，但身份还是农民而非市民，不能享有与城镇居民同等的权利待遇。国家统计局发布的2013年全国农民工监测调查报告显示，全国农民工总数达到26894万人，比2012年增加633万人，约1.6亿转移到城镇的农民工并没有获得相应的城市居民身份，即没有实现从农民向市民的转变，游离于城市各项待遇之外。

“两步转移”市民化模式

“农民非农化”＋“农民工市民化”是我国“半城镇化”阶段特殊的发展过程，也是必然路径。发展社会学在考察现代化进程中城乡人口转移现象时提出的一个经典命题就是“农村人口城市化”和“农业剩余劳动力非农化”，前者从空间上强调农村人口向城市人口的转变，而后者则从职业身份上强调由农民是非农劳动者的转变。在西方国家，这种空间上的转变通常是和职业的转变同步进行的，因而“农民”变为“市民”不存在中间环节。但是，在特殊制度遗产和渐进式改革模式下，我国现代化进程中的城乡人口转移并未如西方国家“一步转移”，即直接由“农民”变为“市民”，而是呈现出一种迥然不同的路径，即经历了“农民”到“农民工”再到“市民”的“两步转移”。

新型城镇化之“新”就在于城乡人口转移模式之“新”，即当前城镇化要从“两步转移”向“一步转移”转变，以彻底解决“半城镇化”问题。落实到具体实践中就是要对现在每年新增的一千多万农业转移人口尽可能地实现“一步转移”，不能再像之前那样单搞“空间”转移和“职业”转移，而无“身份”转变。二是必须要想方设法偿还历史遗留下来的旧债，积极稳妥地推进以农民工为主体的城镇“存量”转移人口市民化，实现其由“职业转变”向“身份转变”。

从江苏实践来看，肇始于上世纪70年代末的江苏城镇化浪潮，也没有按照非农化、城镇化、市民化三位一体的经典模式推进，而是沿着先非农化、再城镇化、最后市民化的时序模式行进。20世纪80年代，伴随着乡镇企业的兴起，江苏大量农民以“离土不离乡”的形式进厂务工，实现了就业方式的非农化；20世纪90年代，随着各类园区经济的兴起，以及城镇化进程的加速，农民流动开始向进入城市务工经商的“离土又离乡”的形式转变，实现了居住方式的城镇化。无论是初期的“离土不离乡”，还是稍后的“离土又离乡”，本质上仅仅是实现了全省农村劳动力的产业与空间转移，并没有在“身份获得”、“社会权利”、“生活方式”等方面实现真正意义上的“市民化”。正是因为如此，进入21世纪后，积极稳妥有序推进农业转移人口的市民化成为当务之急。

“半城镇化”隐忧

尽管目前江苏全省城镇化率已经高达64.1%，但是对于绝大多数身处城市的农业转移人口来说，他们依然是“农民工”而非“市民”。随着经济发展、社会进步，这种“半城镇化”、两阶段市民化模式带来的隐忧逐渐浮出水面。

一是制造了同城不同权的公民权利壁垒。当前，尽管在统计口径上已经不再区分城镇户口和农村户口，但是事实上城镇居民的各项民生权利却和新的以住房产权为基础的户籍联系在一起，如子女的受教育权利等。

二是导致了虚假城镇化率。以可获得相关统计数据的2011年为例，2011年江苏全省户籍总户数为2425.11万，其中，乡村户数为1466.28万，城镇户数为958.83万。由此推算出全省户籍城镇化率为39.54%，而同年江苏名义城镇化率为61.9%，两者相差了22.36个百分点。如果考虑到农村户籍人口平均规模高于城镇户籍人口规模，这一城镇化率就更低。

三是限制了内需的扩大。以城乡分割为主要特征的社会保险、教育、医疗、社会福利等二元化的社会保障体系潜在地把农民工拒之于既有的城镇社会保障体系中，使之不可避免地对其在城镇生活的前景缺乏安全感，存在强烈的后顾之忧，进而导致其消费欲望遭到抑制。

2012年，江苏全省城镇居民生活消费支出18825元，农村居民生活消费支出8655元，城乡居民人均消费差额为10170元。按照2012年度全省户籍总人口7553.48万人，乘以名义城镇化率与户籍城镇化率的差额百分比（以2011年差额估算），计算出全省大约有1688.96万人属于介于农民与市民之间的农民工。如果这部分人口成功转变为城市居民的话，每年将扩大消费需求1717.67亿元。

四是影响了城市活力。近年来，以民工荒为主要表现形态的城市劳动力总量不足和结构性短缺问题已经日益严重。一个重要的原因就在于传统的人口流入地城市未能及时地把这些劳动年龄人口转变为城市居民，使其在城市扎根。随着人口老龄化趋势的加速，如果不能吸引足够多的青壮劳动力市民化，将会对我省未来经济发展、城市建设带来不可估量的消极影响。

有序推进农业转移人口市民化

破解“半城镇化”难题，关键是促进农业转移人口市民化。农业转移人口市民化的过程就是公共服务和社会权利均等化的过程，大致有四个阶段，一是转移就业，职业身份转换阶段；二是均享服务，共享城镇公共服务阶段；三是取得户籍资格，社会身份实现转换阶段；四是心理和文化完全融入城镇，成为真正市民的阶段。

坚持分类指导，有序推进农业转移人口市民化。对于基本融入城市，在城市有较稳定工作，举家外出的农业转移人口，政策重点是放宽落户条件，优先解决城市落户问题，促进其完全融入城市；对于常年在城市打工，但有一定流动性的农业转移人口，政策重点是改善公共服务，使其逐步与城镇居民享有同等待遇；对于中年以上的第一代农业转移人口，政策重点是鼓励其返乡创业和再就业，引导其在家乡城市（城镇）落户定居，就近就地实现市民化。

建立合理的财政分摊机制，强化对农业转移人口市民化的财政投入。探索建立以常住人口作为财政分成依据来调整省与市、县各级政府之间的财政分配关系，解决各地政府城市流入人口增加所需的公共支出增大问题；建立农业转移人口专项资金转移支付制度，从省级层面成立农业转移人口专项补助资金，对吸纳流动人口较多的城市补助建设资金，支持城市建设更多面向流动人口的社区医疗卫生、义务教育和职业教育等公共服务设施。

强化输入地政府属地管理责任，加快实现基本公共服务均等化。重点推进子女教育、医疗、技能培训和职业教育等基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。进一步落实农业转移人口随迁子女在输入地学前教育、义务教育等方面享受平等的市民待遇；坚持以满足农业转移人口需求为导向优化卫生资源配置，按照体现公平、优先照顾的原则，将农业转移人口纳入到当地公共卫生服务体系；技能培训和职业教育方面，积极实施“农民工知识化工程”，增强培训的针对性，根据当地经济结构调整和产业升级需求，按照不同的就业意向，有针对性地提供实用的职业培训。

创新农业转移人口承包土地和宅基地流转机制，切实保护农业转移人口的土地权益。在符合城乡土地规划的前提下，统一建立完善的农业转移人口土地使用权转让、出租、抵押、入股等相关制度。农业转移人口进城落户定居后，是否放弃承包地和宅基地，应当充分尊重其意愿。赋予农业转移人口对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权，引导他们在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等；要切实保障农业转移人口的土地收益权。

加快推进户籍、住房保障、社会保险等配套改革，构建有利于推进农业转移人口市民化的制度环境。户籍制度改革方面，应根据不同地区的人口流动特点进行区别对待。对于外来人口多的城市而言，突破户籍与福利合一的社会管理制度，逐步将户籍与福利脱钩，缓解这些城市的人口压力。对于外来人口流入相对较少或者人口净流出的中小城市、城镇而言，进一步放宽落户条件的政策，着力将农业转移人口统一纳入保障性住房安置范围，健全各类社会保险跨地区、跨制度间的转移衔接办法，将符合条件的农业转移人口纳入城市最低生活保障范围，通过这些政策措施引导农业转移人口合理流动、科学分布。

(作者单位：江苏省社科院)