在空间重构中推进“以人为本”的城镇化

城镇化的过程就是人向城镇集中的过程，推进“以人为本”的新型城镇化，关键要顺应城镇空间与产业空间重构的新趋势，探寻人口集聚与产业集聚融合发展的新路径。

文/李程骅

《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确提出，推进新型城镇化必须坚持以人为本，即以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》也突出以人为本，将加快统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化的步伐，把有能力、有意愿、长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民，使在城镇就业居住但未落户的城镇常住人口享受相应的城镇基本公共服务。笔者认为，要实实在在推进“以人为本”的城镇化，首先要解决好进城人口的就业、居住问题。城镇化的最根本特征就是人向城镇集中的过程，推进“以人为本”的新型城镇化，不仅是数量问题，更重要的是质量问题。新增的人口如何进入新的城镇空间就业、生活？关键要顺应我国城镇空间与产业空间重构的新趋势，探寻出人口集聚与产业集聚融合发展的新路径。

加快城市和区域的联动转型，促进大中城市和小城镇资源共享、要素流动

城镇化是随着工业化发展，产业与人口向城镇集中的自然历史过程。工业革命以来的经济社会发展规律表明，一个国家现代化的实现，必须靠工业化与城镇化的协同驱动。2013年，虽然中国的人口城镇化率达到了53.7%，但户籍人口城镇化率只有36%左右，远低于发达国家80%的平均水平。而联合国关于世界城镇化的最新研究报告表明，中国的城镇化率还有近20年的快速增长，到2030年的城镇化率将提高到65-70%左右，城镇人口新增3亿左右。如果再按照西方发达国家城镇化人口每25年左右翻一番的规律，中国在2038年前后的城市化水平至少要达到85%左右。

诺瑟姆曲线表明，当城市化率触及50%的时候，普遍将会出现“城市圈化”的特征。新型城镇化战略的推进，必须顺应这个区域变革的大趋势，在城市群和都市圈中构建“科学合理的城市化格局”，使特大城市、大城市、中小城市与小城镇形成一个有机的网络体系，即按照“统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小”的原则，遵循城市发展客观规律，以特大城市、大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

在都市圈与城市群一体化发展的进程中，进一步创造条件让中小城市、小城镇也获得更多参与资源、要素“分工”的机会，推动特大城市中心城区部分功能向卫星城疏散，强化城市、城镇间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，以就业导向来促进人口的有机集中与疏散。

把握“双铁时代”战略机遇，重组城市产业空间和生活空间

高速铁路的网络化，使知识、资本、技术等新产业发展要素集聚的程度更高，沿线城市的高端要素快速互动，将会催生高端化的新产业集群、高铁城市带，带动高层次的技术、管理人才的流动。城市地铁、轻轨等轨道交通建设热，重组城市和都市圈的产业空间、生活空间，重新规划、布局现代服务业的“空间落点”，加快了服务业集群，促进了产业空间与城市空间的对接，有利于打造出高端人才聚集的科技新城、创新城区。

我国城市群时代到来，改变了传统的东中西的区域发展格局，城市与区域发展要素的配置更加市场化、科学化。大规模开展新一轮的现代化交通网络建设，高速铁路、城市轨道交通、航空航运交通的大项目建设，为区域发展、城市功能提升注入了新动力。一方面，快速的交通网络，特别是高速铁路的网络化，使知识、资本、技术等新产业的发展要素集聚的程度更高，中心城市、大城市的“虹吸效应”加剧。另一方面，高铁站、空港带动的新产业区，又成为新兴产业和现代服务业的新载体，并以此为契机来实现产业空间的优化布局。新型的高铁经济走廊和高铁城市带，沿线城市的产业空间重新布局，枢纽站点本身是新产业集聚区。同时，沿线城市的高端要素快速互动，将会催生高端化的新产业集群，IT、软件服务外包、新能源、新材料等战略性新兴产业，会加速向高铁城市带聚集。在高铁网络快速形成的同时，国内中心城市的地铁、轻轨等轨道交通建设热，则直接重组城市和都市圈的产业空间、生活空间，重新规划、布局现代服务业的“空间落点”，从而加快服务业集群，提升了经济容积率，促进产业空间与城市空间的对接，并打造出新的增长极、增长带。

推进产业集群发展转型发展，形成高素质人才聚集的“场域”

在城镇化推进的过程中，没有产业，就不会有就业，没有高端产业的集群，就不可能有高素质人口的聚集，城镇化的质量就难以提升。要借助产业集群这种高效的产业组织方式，形成区域规模经济效应，进而培育区域创新体系，吸引和保留大量高素质人才，促进人的城镇化，为新型城镇化提供可持续发展的动力。

城镇化中生产要素的集聚并非在空间上均匀分布，而是以不同的强度率先出现在部分增长点或增长极上，然后通过不同渠道向外扩散，对整个经济空间产生不同的影响。在同一个经济发展阶段，快速增长的往往是主导产业，然后波及到其它产业和企业，形成一个快速增长的中心地，培育出以企业集群为代表的区域增长极。产业集群作为产业、人口、居住、信息、基础设施等要素构成的非平衡体，在纵向、横向的联系中，不断体现出对内部各要素的整合功能，以实现自身结构的自组织及有序化发展，促进不同功能的产业空间分化，以整合功能来促进城镇空间结构的开放性，细分城镇的价值功能区，优化城镇的空间布局。依据这一规律，政府要通过创新驱动的政策、制度安排，来集成发展的新要素，改变单一的“土地财政”、遏制住“造城运动”，使城市发展转向创新型、集约型、智慧型、生态型轨道。同时，注重发挥产业集群空间组织形式的多向作用，主动推进城镇化空间结构的转型，促进区域创新体系与创新文化的成长发育。

基于信息网络技术、在第三次工业革命基础上发展起来的新产业体系，具有融合性、创新性、绿色化等特点，对城市的整体空间结构提出了新的要求，城市在整体空间结构的布局上要适应产业发展的网状需要。即城市在加强物理空间结构优化的同时，注重对虚拟空间的建设和功能的提升，以满足企业“全球在地化”和“在地全球化”的双向要求，在知识创新、产品研发、实验制造以及金融支持、物流保障、贸易服务等方面，形成一个系统的空间网络。这种空间组织形式的多向作用，会改变城市单中心的摊大饼式的空间发展方式，转变三次产业分割、园区与所在社区分割、城乡分割等传统的空间组织方式，形成更具柔性化、一体化以及更强的对外连通性的空间格局，造就创新的“场域”、富有创新精神的社会阶层，整体提升城市与区域的创新、服务功能，吸引各类创新创业人才聚集、居住。

（作者系南京市社科院副院长、研究员、博导）