积极作为，更要合法作为

　　【背景】 

　　政府信息公开是法治政府的内在必然要求，是提升政府公信力的重要举措。我国于2007年发布了《政府信息公开条例》，正式掀开了政府信息公开制度的新篇章。时至今日，《政府信息公开条例》已实施了7年，回首其实施历程，欣慰的同时也不免也有些遗憾。欣慰的是，《政府信息公开条例》的颁布，引发了全民关注，不仅有法律自上而下的规制，更有民众自下而上的推动，政府信息公开的力度不断加大。遗憾的是，部分行政机关在信息公开方面依然是“犹抱琵琶半遮面”，不回复、迟回复、乱回复现象依然存在。 

　　广州公益性组织众一行在《政府信息公开条例》实施6周年之际，发布了首份《政府信息公开条例执行情况民间观察报告》。报告中称，2013年度，全国31个省区市公布共收到信息公开申请265441份。其中22个省区市公布了对这些申请的回复，全部或部分公开答复的有142137份，占申请总数的53.55%。如此低下的答复率自然离百姓的期待有点远。与此同时，在这53.55%的答复率中，有多少是真正令民众满意，真正维护了民众知情权的答复，也让人生疑。实践中，不乏行政机关作出的似是而非甚至是南辕北辙的答复。 

　　在公民权利意识不断增强的今天，社会公众对知情权的呼吁也越来越高，对政府信息公开的要求越来越广泛、越来越深入，提出信息公开申请的公民数量也越来越多。而且伴随着民间评价体系的完善，政府机关自我申辩的模糊空间将被进一步压缩。在此情形下，《政府信息公开条例》亟需更好落实。这不仅要求政府机关更积极地作为，更要求政府机关合法地作为，做到有礼有节，合理合法，充分保障社会公众的知情权。 

　　【案例】 

　　泰兴市黄桥镇吴某以黄桥镇政府实施某旧城区改造项目涉及其所在地块为由，向泰兴市国土资源局申请公开其房屋所属地块被征为国有的批准文件及勘测界定图。泰兴市国土资源局收到申请后，在法定期限内向吴某作出了《信息公开告知书》，并向原告提供了泰兴市政府作出的《市政府关于同意划拨国有土地使用权给黄桥镇人民政府使用的批复》及黄桥镇十桥南路、文明西路拓宽改造用地红线图。 

　　吴某不服，诉至泰兴市人民法院，称被告泰兴市国土资源局未按其要求提供有关政府信息，请求法院撤销其作出的《信息公开告知书》，并判令被告按照原告要求的内容提供有关政府信息。被告泰兴市国土资源局辩称，原告是因旧城区改造发生纠纷而提起信息公开申请，其向原告公开了该旧城区改造的相关文件，实则已按照信息公开的相关规定对原告申请的事项进行了告知和公开，请求法院驳回原告的诉求。 

　　法院审理后认为被告提供的材料并未对原告所属地块是否被征为国有土地的相关信息予以答复，但在诉讼中被告已当庭陈述原告经合法批准使用的集体土地尚未被征收为国有，再行判决被告履行职责已无实际意义，据此判决确认被告泰兴市国土资源局作出的《政府信息公开告知书》违法。 

　　吴某依然不服，上诉至泰州市中级人民法院要求依法判令被上诉人依法履行信息公开职责。泰州市中级人民法院经审理后认为，根据《政府信息公开条例》第二十六条规定，“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”本案中上诉人吴某向泰兴市国土资源局申请信息公开时要求以书面的形式答复，因此泰兴市国土资源局在一审庭审中的口头告知行为不能作为是其对吴某的合法答复，应当按照吴某的要求重新作出书面答复，故判决维持泰兴市法院原判决主文和诉讼费负担部分，并要求被上诉人泰兴市国土资源局在判决书送达后15日内针对吴某的申请重新作出书面答复。 

　　【启示】 

　　该例案件中，泰兴市国土资源局针对吴某的信息公开申请在法定期限内作出了答复，但申请人对于该答复却并不认同，在诉讼中两级法院也都对其合法性进行了否定，一审法院判决确认其行为违法，二审法院进一步判决责令其作出行政行为，这些都充分表明了泰兴市国土资源局的答复，虽然是一种积极作为，但在实践中并不被认同，在法律上也不具有合法性。因此，在追求政府机关作为或者答复率的同时，我们应该更侧重政府机关信息公开答复的合理、合法性，政府机关在作出答复时，也要严格依照法律规定，在法律规定的框架内予以答复，把每个信息公开申请的答复行为都纳入合法的框架内。政府机关在法律框架内开展信息公开工作，应注意以下几个方面。 

　　一是要慎用除外条例。政府信息公开是法治政府必须遵循的准则之一，每个公民都对涉及其自身利益或者公共利益的信息具有知情权，但是有时为了更大的法益需求如涉及国家安全的国家秘密、涉及公民隐私权的个人隐私等，需要一定程度上对公民的知情权予以限制，这些情形就是信息公开的例外原则，是信息公开的除外情形。实践中，许多政府机关对于某些重大民生工程如征地拆迁项目，为了避免不必要的“麻烦”，往往借口民众申请公开的信息为建设单位的商业秘密或者是征地批准文件属于国家秘密为由，从而适用《政府信息公开条例》中第十四条的除外规定，不予公开，最终导致民众对整个征地程序提起连环诉讼，有的甚至引发群体性诉讼，严重影响社会和谐稳定。其实，这类信息公开的例外原则具有十分严格的限制条件，行政机关必须有充足的证据证明其涉及到其他的法益，而且该类法益必须较该信息申请人的知情权更为重要。行政机关在实践中应当慎用除外条例，以申请人的知情权保护为首要考虑因素。 

　　二是要做好合理告知工作。政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，具有一定的职权专属性。因此，每个政府机关仅对其自身制作或获取的信息具有公开义务。然而，实践中普通民众并不当然地对行政机关的职权划分具有清晰的了解，在申请过程中极有可能出现“张冠李戴”的情形。对此，为使公民的知情权得到有效保障，《政府信息公开条例》课以了行政机关予告知义务，其第二十一条规定：“对依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”然而，实践中，许多行政机关针对当事人申请的是非本机关制作、获取的政府信息，要么是不予答复，或者给予非正式答复，如电话通知、口头答复等，要么是简单答复不属于本机关公开范围故不予公开等，忽视了其应尽的合理告知义务，不仅违反了法律的规定，更是容易激发民众的质疑和对抗情绪，引发不必要的纠纷。为此，本着法治政府的服务要求，加上法律课以的告知义务，每个行政机关都应当在今后工作中，尽到合理告知义务，及时进行释明工作，保障民众知情权的顺利行使。 

　　三是要严格遵守程序规定。程序正义是实质正义的重要保证和直接外在表现，依法行政不仅体现在切实保障民众的合法权利，同时也体现在程序的正当和合法性。实践中许多信息公开的答复虽然在实质上没有什么不当，但是程序的违法同样属于违法行政的范畴，也使得民众对政府行为产生质疑。主要包括答复不遵守时效的规定，在法定期限内没有及时作出答复，实践中甚至产生就一个信息公开答复产生两个诉讼情形，如某机关在期限内未作出答复，申请人诉至法院要求被诉机关履行法定职责，之后该机关作出了答复，申请人就答复内容再行起诉，严重影响了政府形象和公信。还有答复形式不合法，如申请人明确要求以书面形式答复，公开机关却以电话告知或者邮件形式告知，最终产生不必要的纠纷等。只有严格遵守各项程序规定，作出合理、合法的信息公开答复，才能在切实保障民众知情权的同时，提升政府公信和形象。 

　　（作者单位：泰州市中级人民法院行政审判庭）