从一个案例看试点经验的评判

政策试点成功的关键在于其所积累的经验能够适用于更广泛的社会领域，但对这种适用性的认知，往往由于诸多因素影响而产生误判。一般来讲，政策试点的经验若是获得同行和专家评审的肯定，基本上被认为通过了科学验证。不过，在评价者主观愿望非常强的情况下，即使有这样的流程仍可能会产生误判。

2002年南京市撤销淮海路街道办事处，减少行政层级，推动社区自治的改革。一方面，体制内的同行对这次的政策试点给予了较高的评价。时任民政部领导指出，这次试点填补了我国城市基层管理体制改革的“空白”。另一方面，专家学者给予了更为热情和积极的评价。林尚立认为，“在目前全国不少街道管理体制改革中，淮海路街道管理体制的改革最有推广价值，最值得研究和探索”。杜钢建认为其“撬动了我国城市基层改革深层次的‘门槛’”。还有很多人称赞这一改革的深远意义丝毫不亚于当年小岗村的改革。然而，这样一个看似成功的经验，在一片叫好声中悄然终结。2008年底，有关部门通过街道合并的方式，悄然恢复了过去的街道办事处设置。

这个案例背后，有许多问题值得我们深入反思。聚焦到试点经验评判方面，至少能获得三点启示。

第一，能在现实条件下平衡多方需求的试点经验，才能上升为公共政策。政策试点的经验能够被推广，意味着个别经验上升为一般性的公共政策，而公共政策的逻辑起点是公共利益。也就是说，科学的试点经验，不仅要满足一般公共政策规范政府、团体或个人行动的要求，而且要平衡国家、社会与个人三者关系的需求。有些经验不论多么迎合某些所谓的先进理念，如果不能在当下推进政府工作、满足居民的需求，那么政策推广的时机就不成熟、条件就不完备。

第二，试点经验要平衡多方需求，就不能不兼顾试点目标以外的影响。上例试点经验，在政策的目标指向上是有所建树的，社区自治得以推进。然而任何一项政策都是一整套政策体系的组成部分，单个政策的实施如果与政策体系中别的规范相冲突，就会影响整个政策体系的治理目标。从这一点来看，淮海路街道改革表面上看撤销街道办事处，减少了一级行政单位，可是并没有减少行政成本。工作人员没减少，只是转岗；办公经费并没减少，只是拨给了党工委和社区行政事务受理中心等部门。同时，行政效率却受到了影响，比如老百姓办低保要街道办事处盖章，街道办事处撤了，但是公章不能不盖，就只能由街道党工委代管街道办事处的公章。这种党政机构职能混乱的现象，如果大面积的存在，会影响党和政府的政策落实和国家的日常管理工作。这些在政策试点最初目标以外的负面影响，恰恰是曾经被普遍看好的试点经验最终没能上升为公共政策的直接原因。

第三，只有坚持评审主体的多元化，才能保证评审结果的公正性。为了保证政策试验的顺利实施，“试点”的启动者和主管者会提供相对宽松的政策待遇、宽容的上级态度、更大的行动空间、更多的资源保障等。相关的职能部门也会有意地给予支持和帮助。这些因素都可能会使试点过程脱离常态政策实施的轨迹，也就没办法保证试点的结果在上升为公共政策后，仍能够如试点时期一样发挥预期作用。同时试点成功可能带来的政绩和荣誉，也很容易促使某些负责政策试点的单位或相关领导有意忽略一些问题。从上例看，上级有关部门是政策试点的间接参与者，他们的评价都很容易带有主观倾向。学者也同样有这个问题，面对创新做法的欣喜和期待甚至可以使他们有意不发表负面评价。因此，即使同类的评审主体，也要注意在具体选择对象上有所差别，要让有不同价值取向、不同工作岗位、不同现实需求的人参与进来，从而保证评价的客观性和全面性。

（作者单位：中共南京市委党校政法教研部）