警惕改革试点的“变异”

“试点”是中国进行制度和政策创新的重要方法，被视为中国改革取得成功的原因之一。随着改革开放的不断深入，试点的运用也更加娴熟。2005年国务院批准上海浦东新区进行综合配套改革试点，可以视为中国改革试点战略的重大转折。此前，中国的改革试点呈现为自发探索、单一领域、层级较低等特点；此后，改革试点出现了顶层规划、领域综合、层级不断提升等新特点。试点已经成为各级党政部门推进和扩大改革的惯常方法。

以综合配套改革试点为例，审批权由国务院或者国家发改委掌握，从2005年开始，申请成为实验区的省区市逐年增加，2005年申报了4个，2006年申报6个，2007年申报11个。据不完全统计，截至2011年底，国务院共批准了10个国家级综合配套改革试验区。此外，国务院还决定设立4个“综合改革试验区”（区别于“配套”）。2013年，国务院常务会议部署开展现代农业综合配套改革试验工作，会议确定黑龙江省先行开展现代农业综合配套改革试验工作。党的十八大后，上海被确定为自由贸易实验区，2014年8月，《中国（上海）自由贸易实验区条例》通过实施。

党的十八届三中全会对于改革开放的成功实践给予了充分肯定，认为其所提供的重要经验，要在全面深化改革中继续坚持。改革试点就是其中的经验之一。习近平总书记在十八届中央政治局第二次集体学习时说，要采取试点探索、投石问路的方法来推进改革，取得经验，形成共识，看得很准了，感觉到推动很稳当了，再推开。随着全面深化改革的不断推进，在实现国家治理体系和治理能力现代化过程中，进一步发挥好改革试点的实验功能、探索功能、示范效应、创新效应以及减震效应等显得更为重要。因此，有必要进一步反思改革试点中存在的问题。

国家治理体系和治理能力现代化的提出，为我们检视改革试点这种普遍采用的政治实验手段提供了新的参照系统和衡量标准。国家治理现代化追求的是制度的系统完备、科学规范,制度运行的成熟稳定、有效落实,参与主体的多元合作,制度变革的内在演进。改革试点的改进，也应该遵从国家治理现代化的总体要求，服务于其基本目标。目前的改革试点虽然更有规划性，拥有的资源更多，但是由于涉及范围更大、领域更广，解决的问题更复杂艰巨。如果出现偏差，产生的负面影响会更大，甚至可能直接阻碍相关领域的改革进展。从国家治理角度来看，在改革试点的运行过程中还有一些“变异”倾向值得重视：

首先，试点工作中的多部门参与演变为“多头干预”。尽管试点的层级高了，涉及的领域广了，得到了更多部门的重视，但是由于缺乏有约束力、调控力的协调机制，使得各部门提出的试点政策要求虽然有创新性，但多是单兵突进，难以协调配套，甚至相互矛盾。这固然反映了职能部门之间关系没有理顺的现状，但也没有在试点范围内找到理顺部门关系的方法和手段，大大削弱了试点的综合配套改革目的。试点地方由于资源和能力的制约，对于上级多个部门的同步要求，疲于应付。更重要的是，作为试点，也容易成为上级部门展示政绩的标志，上级的过度干预压缩了试点的自主探索空间，也助长了个别试点的依赖思想，他们更愿意以试点的名义向上级部门要资源、要待遇。试点成了上级部门的“自留地”，而不是政策探索的“试验田”。

其次，试点地方或部门不认真使用“试点权”。获得试点地位，就获得了在现有制度政策框架下进行制度或政策创制的自主权。“试点权”是法定权力，但也是有时间限制的。时间的限制，滋长了个别试点地方或者部门“有权不用过期作废”的意识，将试点权作为扩大地方或部门利益的借口。正如习近平总书记批评的那样，“只想着出台新政策新举措，甚至比着看谁出的改革措施多，而不看是否符合实际”，“时机不成熟，条件不具备的情况下一哄而上”。这样的试点行为，除了会产生不成熟的政策举措，破坏整个制度框架的严肃性和权威性外，更会为个别官员滥用职权提供机会，造成试点权蜕变为新形式的特权。

再次，获得试点资格后反而产生“畏难”情绪。改革已经进入了攻坚期和深水区，综合配套改革试点在全国范围的布局，充分说明了决策者清醒地认识到，必须通过系统配套改革来解决重点问题。然而一些地方在取得试点资格之后，往往只注重对优惠条件的争取，优惠政策的用足用透，对于需要攻坚克难的问题则回避退让，出现了习近平总书记批评的现象：“各取所需、挑三拣四，甚至借改革之名强化局部利益。”因此，他提醒说，在改革过程中，“要注意避免合意则取、不合意则舍的倾向，避免不得要领、违规操作的倾向，避免缺乏信心、心存观望的倾向”。

最后，领导的更替造成了试点工作缺乏连续性，出现了“翻烧饼”现象。试验点的确定有多个标准，主要领导的改革勇气和能力往往是其中之一。这样类型的干部在当地是稀缺的，调动或者升迁的机会也会更多，这在一定程度上造成了试点领导更替的频繁。在现有的干部考核和激励条件下，干部的更替常常导致政策的中断，所谓新官不理旧账。新任领导有更强的出台新政策新举措的冲动，以体现自己能力和风格足以胜任改革试点的要求。这种人事的更替使得一些改革缺乏连续性，解决方案循环出现，甚至回到最初原点，形成“翻烧饼”现象。

随着改革试点层级和综合性的提高，上述问题导致的消极影响也会扩大，可能制约顶层设计的落实效果，必须引起充分注意，并积极寻求应对和解决之策。

第一，加强试点选择的安排。顶层设计更要重视试点的选择，不能一哄而上，更不能靠拍脑门、拉关系。应该针对改革的重点难点，选择有代表性的试点，以总结出不同类型的经验，为形成全国性的制度、政策提供参考。从国家层面来看，全面深化改革领导小组的成立，有助于规范改革试点的选择。

第二，加强对试点工作的考核。根据试点的设置目标，制定出有针对性的考核标准、阶段性考核重点，并加强考核结果的运用，使试点的工作真正扎实有序地推进，避免试点变成某种“头衔”、“荣誉称号”。在考核的过程中，尤其要重视对领导干部完成试点任务的考核，使他们的思维和行动紧密围绕着试点的目标，而不是以试点作为“踏板”或“敲门砖”。

第三，重视对试点成果的制度化提升。在某种程度上说，没有制度化成果的试点是失败的。随着中国社会政治生活法治化、制度化水平的提升，对于试点产出制度化成果的要求也更加迫切。固然要为试点提供宽松的、允许失败的制度环境、文化氛围，但更要鼓励试点对各项探索进行总结，并且建立通畅有效的机制，将这些成果吸收到相关政策制定、制度设计中，从局部扩大到全国，从文件变为法律。这样才能真正为社会主义制度的完善、国家治理的现代化作出贡献。

第四，为试点发挥自主性和创造性提供所需空间。中国规模之大，治理问题之复杂，需要保持制度的灵活性，这决定了顶层设计与地方创新的有机结合是必须长期坚持的制度建设经验。虽然各个领域都在热火朝天地进行着顶层设计，但必须承认设计者的有限理性和制度的演进本质，尤其要认识到，试点也是顶层设计不可缺少的组成部分，不仅提供着探索经验，也是顶层设计过程的参与者。因此，要将尊重地方和社会的首创精神作为执政的重要准则，作为国家治理现代化的基本遵循。在这个意义上，国家治理现代化，不仅是国家或者中央政府单方面的事情，更是国家—社会、中央—地方等多主体共同参与、共同现代化的过程。

（作者系中央编译局中央文献翻译部主任、研究员）