“先行先试”的操作图谱

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在我国，“政策试点”经过长期实践沉淀，已经形成了一整套相对稳定的程序和自成系统的做法。其整个运作过程可归纳为“先行先试”和“由点到面”两个阶段。“先行先试”，是指启动政策试点、实施第一轮次的试点工作，它构成了整个政策试点过程的前半阶段，也即通常所说的“典型试验”、“先行试点”。这一阶段的试点工作一般都要经过选点、组织、设计、督导、宣传、评估这6个环节。当然，其先后顺序并不是绝对的，在实际操作过程中有的试点项目可能会跳过某些环节，或者同时实施某些步骤。

         选点

选择开展试点的地区或部门，是试点在启动时要做的第一项工作。选点通常是由试点推动方先根据试验的具体类型、难易大小、重要程度等方面的不同，来估定出所需试验点的大致规模，或者是按照一个固定的数量，或者是按照一个相应的比例，然后再通过相应的途径及手段产生试验点名单。其中，有三个方面值得注意。

第一，选点的方式。这主要包括两种方式，一是试点主导方自行选择并征得对方同意，一是各地各部门主动申请并得到相应的批准。多数“政策试点”通常采用其中一种方式即可确定试验点名单，有的则是将两种方式结合起来运用。随着“自愿试验”这一因素在试验点选拔工作中越来越受到重视，目前大部分试验点都是从各地各部门的主动申报中选出。基于对试点项目“政策含金量”的预估，各地各部门对于不同试点项目的参与积极性有高有低。由于在试点过程中要做到“先行先试”，相应的试验点需要承担一定的风险、付出一些额外的成本。但与此同时，试验点通过参与试点工作也可能会获得额外的“政策红利”。因而，有的试点项目较受青睐，比如各种试验区，地方申报一直都较为踊跃；有的试点项目则相反，各地各部门会显得比较犹豫甚至是回避，有时需要以“派任务”的方式才能将试点工作布置下去。

第二，选点的标准。无论通过何种方式选点，要能够入选成为试验点，都必须满足相应的条件、符合相应的标准。由于“政策试点”是一次“试错”的过程，其所带来的风险和成本不容忽视，这就要求参与试点工作的地区或部门具备相应的能力和条件，以满足试点改革的相关要求，并能够化解可能随之而来的“副作用”。通常而言，在考虑是否将某个地方或部门列为试验点时，需要考虑到一些硬件、软件方面的准备情况，比如较高的参与积极性、有一定的工作基础、具备相应的人力物力条件等。而如果是示范性质的试点，需达到形成表率和榜样的标杆效应，还会将选择标准调高一些。

第三，试点分布的均衡性。在选择试验点的诸多“准入”标准中，较为重要的一点是使“入选点”保持分布平衡。这同时也是让试验点在空间位置分布、内容搭配等方面实现相互配合和均衡。多数情况下，“政策试点”不是为解决单个地方、单个领域自身的发展问题，而是要为全局性的政策变迁和制度创新积累经验、提供参考，这就要求试验点的分布尽可能地具有代表性。一方面，要求所选择的试验点本身应该具有较强的典型性，能够带有处于不同经济社会发展阶段的区域的各自特点。另一方面，要求在试点任务的布置上，优先考虑将试验点自身发展的现实需要和整个改革试点的内容结构相结合，使得试点行动既有助于解决试验点面临的现实问题，又对推动全国或较大范围内的改革有参考价值。例如，国家级综合配套改革试验区的选择和设立，最终确定下来的试验区在地域、层次、试验主题等要素方面都是极为匹配的。

 组织

组织，即构建专门负责试点工作的组织性力量，一般是建立以试点主题为名称的“领导小组”、“协调小组”以及“联席会议”之类的工作机制。这里的“组织”主要指的是围绕试点项目而开展的一系列组织协调工作，而非一个静态的实体性机构。

通常情况下，“试点工作小组”会同时设置于两个层面。一个设置在试点发起方层面，比如在国务院及其部委、省一级政府中的相关“小组”，它的职责主要包括：负责组织协调和宏观指导试点工作，研究制定相关政策并督促检查政策的落实情况，总结评估试点工作，协调解决试点工作中出现的问题，并就试点过程中的重大问题提出报告和建议，等等。一个设置在试点实施方层面，比如在试验点所在地区或部门中的相关“小组”，它的职责主要包括：根据预期试点目标、任务安排和工作步骤，按时推进试点计划，制定试点具体实施方案并负责落实，及时总结经验，按要求及时汇报试点工作进展，等等。

单从称谓上看，容易把在试点过程中建立起来的组织性工作机制，也即“领导小组”、“协调小组”和“联席会议”等，归为以“领导小组”为代表的议事协调机构这一组织类别，但实际上它们与通常意义上的议事协调机构存在着较大的差异。各种“试点工作小组”在组成方式、运作特征等方面有着自身的一些特殊之处。

“试点工作小组”属于阶段性工作机制，在试点工作任务完成后即可撤销，并不是实体意义上的组织，自然也就不能将其归为正式的议事协调机构或临时机构。“试点工作小组”主要以不定期地召开会议的形式来开展工作，是一种较为松散的议事、协调方式。

另外，上述三种基本组织类型之间亦存在着一定差异。以国务院层面的三类试点工作小组为例，“试点工作领导小组”的规格最高，一般是以国务院办公厅通过发布“成立通知”的形式建立。“试点工作协调小组”则是由某个国务院组成部门因工作需要，在向国务院做出请示报告后，国务院以“批复”的形式批准成立的；“试点工作协调小组”不能刻制印章、不能正式行文，主要以会议纪要的形式明确议定事项，经与会单位同意后印发有关方面。“试点工作部际联席会议”是各成员单位按照共同商定的工作制度而建立的一种工作机制，它与“试点工作协调小组”较为相似，但其特点在于对作为联席会议召集主体部门的资格放得更宽一些。

 设计

设计，即在确定试验点、搭建组织机制等工作完成之后，试验点开始着手制定实施试点计划的具体操作方案，这通常由相关“试点工作小组”来负责完成。同时，方案的类型、内容结构根据试点目标的差别而略有不同。如果是测试、示范新政策为主的试点项目，试验点只需根据试点总体方案的要求，设计所承担试点任务的具体组织实施方案；如果是以探索、创造新政策为主的试点项目，试验点所设计的具体实施方案实际上也可以视为试点总体方案。

在一项试点工作启动之初，试点启动方通常会以下发“试点指导意见”的形式来发布“试点总体方案”，而“试点实施方案”则是对它的细化和具体化，具有明显的技术性、业务性特征，是试验点开展试点工作的计划和指南。在“试点总体方案”出台后，试验点就可以按照总体方案中的相关要求，并结合自身实际情况，进一步制定出更为细致的工作计划和实施办法，着手组织、落实具体的试点工作。在内容结构上，“试点实施方案”一般会涉及试验点如何运用各种资源，分解试点任务，安排试点进度，在部门间进行分工并落实，在规定的时限内实现预期目标，等等。试验点分别制订的一个个具体的试点实施计划一起构成了整个试点项目的总行动方案。

随着试点方法的日趋成熟，试点方案的标准化、规范化程度亦越来越高。“试点总体方案”的内容结构，已基本稳定在指导思想、基本原则、总体目标、主要任务、试点内容、对试验点的要求6个板块；由试验点所制定的“试点实施方案”，其内容结构已基本稳定在任务目标、具体措施、进度安排、配套政策、保障条件、组织分工6个板块。

当然，在实际设计过程中，“试点实施方案”的编制肯定更为细化一些。试点发起方经常会根据本次试点工作的特点，对试验点所制定实施方案的内容结构提出一些专门性的要求。

 督导

督导，即对试验点的工作进展情况进行督促、指导和检查。为保证试验点的工作按预定计划进行和试验质量，试点主导方会根据试点总体方案及实施方案中的预先设计，对试验点进行一定的指导，开展跟踪性的调研，定期进行检查，以便于及时动态地了解试点工作的进展状况。督促指导工作一般由“试点工作小组”及其办公室负责，有时还会建立专门的督促指导机制，主要形式包括派出督导组开展调研、举办试点工作培训会和培训班、建立专门性的委员会等。

在试点过程中，“试点工作小组”及其办公室通常会派出督导组到试验点所在地区，对试验点的措施执行情况、保障到位情况、政策效果、社会满意度等方面展开调研和检查，听取试验点的工作汇报。督导组会根据在试验点的调研情况提出相应的督导意见和建议，并及时将这些信息反馈到“试点工作小组”。

督促指导的另一主要形式是举办专题培训会和培训班，即召集试验点代表和相关责任部门，对其进行政策要点、操作规程等方面的指导。特别是在试点内容及其操作较为专业和复杂时，对试验点及其工作队伍进行业务指导就显得尤为必要。比如，在公立医院改革试点工作中，卫生部就先后组织了4次培训。

建立专门的委员会并由其对试验点的工作进行检查指导，是新近出现的一种督导形式，这主要是出于加强试点工作科学化和专业化的考虑。比如，在国家教育体制改革试点中，除国家教育体制改革领导小组及其办公室外，还成立了专门的“国家教育咨询委员会”，对各个试验点的工作进行检查、指导和评估，并及时向国家教育体制改革领导小组报告。

宣传

宣传，即对试点工作进行舆论宣传，由试验点特别是相关业务部门与宣传部门互相配合、共同推动，贯穿于全部试点工作的整个过程。宣传的目的在于通过合理引导社会舆论和社会预期，以坚定改革信心、增进改革共识，争取社会各界对试点工作的理解和支持。概括而言，对试点工作的宣传主要由两个方面构成：一是对试点内容进行政策宣传、解疑释惑，一是对试点的积极效应特别是阶段性成果进行典型性报道。

在“试点总体方案”出台之后，一般就会以通俗易懂、易于接受的语言和方式，以这一总体方案为蓝本，进行更为细致和具体的阐述，对一些普遍性和关键性问题进行解答，主要手段包括“试点方案解读”、“答记者问”等。通过这些宣传形式和渠道，可以使社会各界对此次试点工作的主要目的、重点内容、政策变化、预期结果有一个初步的认知和了解，特别是使可能会被改革措施影响到的相关群体提前做好相应的物质和心理准备，能够有利于试点工作的顺利开展。相比过去的试点工作一般习惯于“不声张”，多属于“暗试”，现在的各种试点项目则越来越公开化，更多的是“明试”。这既体现出中国的改革与转型愈发成熟，同时也是政府越来越走向公开和透明的体现。

待试点工作进展到一定阶段，特别是部分试验点通过一系列工作取得了相应的成果时，还会及时对这些阶段性成果进行广泛宣传，以突出试验性政策实施后所带来的积极效应，进一步增进社会各界对试点工作的理解和支持，主要手段包括“典型报道”、“成果汇报”、“成果展示会”等。将试验点的好成果、好经验“树立”为“典型”和“榜样”，是试点过程中所经常会运用到的一种宣传和促进手段。典型的宣传，既是体现对试验点工作的支持和鼓励，亦使试点工作的积极意义“看得见、摸得着”，无疑是推动试点工作进程的一种极为有效的方式。

评估

评估，即当试验点完成了一定时间段的试点任务时，由相关“试点工作小组”对试验点的工作情况进行阶段性的评估和验收。评估的内容和形式包括，通过设计相应的指标体系，对试验工作开展以来各个试验点的具体成效进行调查分析，从而得出整个试点项目启动以来的总体实施效果，并梳理出所取得的效果和经验，发现存在的问题及原因，为进一步完善相关政策和制度设计提供依据。评估是对整个试点实施过程的一次“中期小结”或“阶段性总结”，并不意味着全部试点工作的结束，其目的在于通过评估考核来推动各个试验点的完善和健康发展，尤其是为下一阶段的试点推广工作打下基础，提供参考和指南。

每个试点项目因其规模大小的差异性，在评估工作中的重点和策略亦有所区别。对于试验点数量众多且分布广泛的试点项目，一般不对所有的试验点进行逐个调查和测评，而只是通过开展重点抽查的方式，掌握整个试点项目在“面上”的进展情况。对于试验点数量较少的试点项目尤其是试验区的建设，通常需要对试验点尤其是试验区进行逐个评估和验收，并有一套完整的评估程序以保证考核效果。

由于试验点情况的复杂性，使得具体实施评估的技术手段也较为多样化，通常会灵活采用定量和定性相结合的形式进行，具体包括机构调查、入户调查、典型调查、实地考察、听取相关汇报、举行座谈会和发放调查问卷等多种手段。各个试验点也会结合整体性的评估方案，制定本地的评估方案，进行必要的补充调查，开展本试验点的自评估工作，并形成自评估报告，呈报“试点工作小组”及其办公室。

为保证评估工作能够如实反映试点工作的真实效果，现在越来越多的评估工作开始委托给第三方承担。比如，在2006年，卫生部决定对启动于2003年的全国新型农村合作医疗试点开展一次评估，作为此次试点工作主要组织方的国务院新型农村合作医疗部际联席会议及其办公室，就将这项评估工作委托给了由北京大学、中国社会科学院、农业部农村经济研究中心和卫生部统计信息中心组成的评估工作组。

为保证试点工作的质量，强化评估工作的力度，一般还会根据评估结果对试验点做出相应的回应。具体来说，对政策落实到位、取得较好效果的试验点，会给予鼓励和支持，并可能将其树立为典型和示范；而对试点工作进展缓慢、成效不明显的试验点，会及时提出整改意见，甚至对试验点进行调整和处理。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）