试点：动态“试错”的政策过程

作为中国改革开放过程中被普遍运用并行之有效的治理工具，政策试点意指中央政府把经过可行性论证的政策方案放在一定范围内的实际环境中进行实践和考察，根据试验结果对政策方案进行评价、修改以及验证决定是否推广的过程。其具体形式包括各类示范试点项目和试验区等。我们在政府日常行文中所见的“以点带面”、“点面结合”、“典型示范”、“先行先试”等词语即是对政策试点过程的常用描述和关键术语。

一

尽管在1940年之前苏共曾在地方的小规模试验中偶尔用过“试点”一词，但以“以点带面”为重要特征的“政策试点”是源于中国共产党在革命战争时期的主动探索和经验积累，并在改革开放之后被大规模运用。早在江西苏维埃政权期间，毛泽东、邓子恢就尝试鼓励不同级别的党组织发挥创造精神，进行土地改革的初步试验，并通过建立“苏区模范乡”、“模范兴国”等示范点的方法，把经高层确认过的有益于党的方针政策的做法进行推广，使“先进的地方应该更加前进，落后的地方应该赶上先进的地方”。

这一“积极试点”、“以点带面”的调控性政策试验方法在其后的抗日战争、解放战争时期得到进一步的完善和发扬光大，成为党内指导革命实践的必备的领导工作方法。毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中强调领导干部必须“突破一点，取得经验，然后利用这种经验去指导其他单位”，不同于放任自流的反复试验，试点的意义在于通过典型示范检验和丰富党的政策，并推动全面工作。

政策试点体现了共产党优良的革命传统——“实事求是”精神，不仅适用于革命时期的斗争实践，也同样适用于新中国成立后的经济改革。邓小平、陈云等反复致力于把以点带面的试点方法运用到经济现代化工作中。邓小平坚持强调试点在改革开放中的重要性，“我们改革开放的成功，不是靠本本，而是靠实践，靠实事求是”，“在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。这样我们才能进步得比较快”。陈云则提出著名的“摸着石头过河”论，“改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’”。

二

从革命岁月到改革时代，“政策试点”作为一种灵活、务实的政策工具在主线、内容、方式和运作模式上都有了较大程度的更新和演变，但却始终保持着其探索性、创新性和科学性，并有效服务于中国的改革实践和制度创新。

美国经济学家道格拉斯·诺斯认为，试点赋予了中国制度结构一种非同寻常的适应能力，尽管这种结构普遍存在不确定性，但它却允许用不同的方式进行试验，在应对新挑战的同时抓住开放带来的机会，并避免了在转型过程中体制瓦解。德国学者韩博天系统地研究了他称之为“分级制试验”的政策试点过程，认为这才是中国经济崛起的制度条件，同时为目前在发达国家和发展中国家所共同面临的极其不确定的环境下进行公正而合理地决策提供了一种新的解决范式。

制定政策的常规步骤是：政策分析、系统表述和制定法律，然后才是执行政策阶段。然而这往往是在政策目标既定且研究者掌握多数甚至全部可供选择和比较的政策方案情况下作出的。在一个持续变化的政治经济背景下，尤其是面对着前所未有、无成熟经验可循的改革开放进程，政治改革和制度改革彼此交织，决策者和利益相关者立场错综复杂，政策影响因素和干预结果难以预测，这时传统自上而下的政策制定经常难以奏效并可能引发激烈的社会分裂或政治对抗，这也是僵化的苏共计划模式之所以解体的重要原因之一。

中国政治体制的活力在于其不相信由来已久的“放之四海而皆准”的实用主义原则，他们优先诊治最迫切的议题，在不断试错中，通过比较不同的选择，最终找到未必最佳、但令人满意的解决方案。面对快速转型期，政策试点的积极意义在于：可以在一定程度上避开意识形态争端和漫长的政策研究过程，快速启动改革；推动地方主动选择，“大胆地试，大胆地闯”，避免了因强调渐进性而可能出现的保守性；中央政府集中力量决定政策试点的总体方向和进度节奏，从而使整个进程变得可控，最大程度地降低政治和社会风险；从试点中不断发现偏差并得到及时反馈，有助于减少可能的损失，降低公共政策的“生产”成本。

从本质上讲，政策试点就是一个为减少不确定性和不明确性而不断“试错”的动态过程。邓小平曾说：“什么事情总要有人试第一个，才能开拓新路。试第一个就要准备失败，失败也不要紧。”政策试点是在改革过程中对于新制度、新政策的探索性设计和试验，并且往往承担的是与现有体制摩擦和冲突较大、对于现有利益格局触动较深的啃“硬骨头”任务，方案失败的可能和实际从事改革者的风险担忧都在所难免。然而与国家整体改革失败相比，局部性的试点工作可使改革成本大为分散化，并吸取经验教训以避免更大的损失。即使试点失败，从中获取的在信息累积、经验扩散和“企业家精神”培育等方面的收益也远远要大于为其付出的成本。

三

虽然我们对于政策试点应该抱有对于新生事物失败的预见性和容忍度，但也存在着可能使错误扩大化的局限性。

一是政策试点方案设计和执行过程中的问题。由于没有现成理论或经验的借鉴，加上各试点方的水平差异，部分试点方案设计不合理，选点不科学，缺乏代表性，政策试验评估环节薄弱，从而导致试点失败的人为因素增加。

二是争取政策试点的动机问题。由于试点意味着对现有政策的突破以及相应的资金和项目扶持，某些下级部门热衷于争取各种类型的试点，以此获取实惠和政绩，从而冲击了政策试点的选择和评价机制，影响了试点目的达成。

三是政策试点与现有法律制度的冲突问题。作为渐进性改革的政策工具，政策试点须立足于法治化的框架，要通过巧妙的制度安排，既不妨碍现行法律的严肃性，又能提高改革试点的效率。对于与现有法律相冲突的试点，相关部门可请求立法机构进行授权。

四是政策试点的创新及推广问题。部分区域在试点过程中，过于强调环境的特殊性，形成的政策成果普适性不高，造成“试点就成功，推广就失败”的怪现象，学习和推广效果不尽如人意；部分区域迎合上级部门的需求，夸大甚至编造不符合实际的政策成果，进行无效率的“伪创新”。

当前中国的改革仍处于攻坚克难的关键时期，全面深化改革是解决当前和今后一个时期我国经济社会发展面临的突出问题和矛盾的必然要求。在这样的背景下，如何更加科学、合理地用好政策试点工具，强化试点的顶层设计和总体安排，通过制度建设进一步鼓励试点的创新精神和避免人为失误，是下阶段政府管理和公共政策研究的重点方向，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然途径。

（作者单位：江苏省社会科学院社会政策研究所）