房屋征收中“公共利益”不可滥用

【背景】

房屋是公民最重要的私有财产之一。随着城镇化不断推进，由于公共利益需要而发生的城市房屋拆迁日益增多，城市房屋拆迁已经成为事关发展全局、关系群众利益的一项重要工作。

20世纪90年代，我国进入大规模的城市发展和旧城改造时期，城市房屋也经历着以公有房屋为主的所有权结构向以私有房屋为主转轨的住房制度改革。在此情况下，国务院于1991年3月22日制定并公布了我国第一部城市房屋拆迁管理的行政法规，即《城市房屋拆迁管理条例》。2001年，国务院又对该条例进行了修改和完善。《城市房屋拆迁管理条例》实施以来，对规范房屋拆迁行为，维护拆迁当事人的合法权益，保障城市建设的顺利推进，发挥了重要的积极作用。但随着市场经济的发展和城市化进程的加快，《城市房屋拆迁管理条例》在实施中也暴露出程序设计不完善、实体补偿不到位等诸多问题，导致由房屋拆迁所引发的社会矛盾突出、利益关系复杂，甚至不少地方还发生了群体性事件和极端事件，对社会稳定和经济发展影响重大。

2004年修正后的《宪法》第十三条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收并给予补偿。2007年公布施行的《物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。此后，国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》并于2011年1月21日正式公布施行，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。

【案情】

原告沙某的房屋位于泗洪县青阳镇孙何居委会，其已取得的房屋所有权证上载明房屋建筑面积为183.72平方米；国有土地使用权证上载明土地使用面积为226.80平方米。被告泗洪县人民政府于2012年9月11日作出洪房征字【2012】3号《泗洪县人民政府房屋征收决定公告》，沙某的房屋位于此次征收范围之内。沙某不服该房屋征收行为，申请行政复议。宿迁市人民政府于2013年2月4日作出【2012】宿行复第21号行政复议决定，维持了该房屋征收决定。沙某不服，提起行政诉讼。

人民法院依职权调取了相关证据，查明泗洪县人民政府在作出该房屋征收决定之前，涉案地块就已出让给江苏省苏北房地产开发有限公司作商业用地，泗洪县国土资源局于2011年5月30日与该公司签定了《国有建设用地使用权出让合同》。后该公司注册成立了尚城公司。泗洪县国土资源局于2011年12月31日与尚城公司签定《国有土地使用权出让合同补充协议》，同意将原土地出让合同中的受让方变更为尚城公司。2012年8月8日，泗洪县发展和改革局作出洪发改核发【2012】39号《关于苏北尚城府邸小区项目核准的批复》，核准同意尚城公司建设苏北尚城府邸小区项目。2012年8月17日，泗洪县住房和城乡建设局为尚城公司颁发了【2012】地014号《建设用地规划许可证》。现尚城公司正在施工建设尚城府邸小区项目。

人民法院经审理认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施等地段进行旧城改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”本案中，在泗洪县人民政府作出征收决定公告之前，涉案地块就已经出让给尚城公司作商业开发之用，且该公司也已取得了建设尚城府邸小区项目的核准批复及建设用地规划许可证等手续。在此情况下，泗洪县人民政府作出房屋征收决定，显然不符合公共利益的需要。鉴于涉案地块的绝大多数住户都已搬迁完毕，且尚城公司已在该地块进行施工建设，故房屋征收决定公告已不具备可撤销内容。因此，判决确认泗洪县人民政府所作的洪房征字【2012】3号房屋征收决定公告违法。

该例案件中，泗洪县人民政府在法定举证期限内提供了泗洪县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要、泗洪县城区土地利用总体规划图、泗洪县县城总体规划以及泗洪县人大常委会《关于批准县2012年度房屋征收计划的决定》等证据，欲证明其所作的房屋征收决定符合公共利益的需要，并符合法定的条件和程序，该征收决定是合法的。但根据人民法院调取的相关证据，查明本案中房屋征收范围内的土地早已出让给房地产开发企业，该企业亦取得相关建设批准手续，并已实施建设。在此情况下，政府所作的房屋征收决定，显然是为了进行房地产开发，并不符合公共利益的需要。据此，人民法院判决确认涉案征收决定违法。

【启示】

在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布施行以后，我国国有土地上房屋征收与补偿的指导思想和基本制度已经发生了根本性的重大变化。所以，相关政府在作出房屋征收决定时，应当注意把握处理好以下几种关系。

一是要妥善处理公共利益与私人利益的关系。行政征收权是宪法特别授予政府的公共权力，是对公民私人财产权最严厉的一种制约。该项权力的行使，必须符合公共利益的需要，公共利益是房屋征收的唯一前提，非为公共利益政府不得作出房屋征收决定。同时，政府在作出房屋征收决定时，务必要确立合法、合理的补偿标准和补偿方案，确保被征收人合法的私人财产权和居住权得到充分的补偿和保障。

二是要妥善处理程序正当与行政效率的关系。确需征收房屋的建设项目，往往投资巨大、影响重大，从经济效益和社会效益的角度出发，政府往往更愿意追求行政效率。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，在有关条文中更是明确征收补偿方案应当向社会公众征求意见、应当进行社会稳定风险评估以及人数较多时应当经政府常务会议讨论决定等具体程序。因此，政府在开展房屋征收和补偿工作中，在追求行政效率的同时，必须遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的法定程序。

三是妥善处理申请法院强制执行与具体实施强拆行为的关系。在《城市房屋拆迁管理条例》的实施过程中，一些地方政府滥用行政强拆权，直接对被拆迁人的房屋实施强拆，甚至采取暴力、威胁或者中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被拆迁人搬迁，导致干群关系紧张，引发大量社会矛盾。为解决这一问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了行政强拆，规定被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，一律由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。为了进一步规范政府申请人民法院强制执行房屋征收补偿决定，最高人民法院于2012年4月10日正式实施了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，对政府申请人民法院强制执行的案件管辖、应当提交的各项材料、申请时限等问题作出具体规定。特别是该《规定》明确了人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，体现了“裁执分离”的改革方向。因此，政府在申请人民法院强制执行时，一方面要遵守法律、法规和司法解释所规定的条件和程序；另一方面在具体实施搬迁行为的过程中要坚持文明执法、理性执法，不得损害被征收人的合法权益。

（作者单位：江苏省高级人民法院行政审判庭）

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