坚持区域城市化建设的民生导向

区域城市化建设是针对地域差异性与发展非均衡性等特点因地制宜进行的城市建设，它能在区域内统筹功能布局，实现资源联动与共享，充分发挥区域特色，科学有效地推动区域城市建设。但它也是一把双刃剑，在发挥区域特色时，易于强调区域特殊性，淡化城市建设的自身规律，尤其是在GDP绩效指标考核体系下，极易抓住房地产这一龙头产业，盲目冒进。为防止城市化建设中的GDP冲动，南京市在新一轮城镇化建设中，针对新老城区差异大、城中村现象突出，尤其是行政区划改县设区后形成的区域落差矛盾大等情况，试图探索一条以民生为导向的区域城市化建设之路。

功能规划突出民生本位。南京在实行区域城市化战略中，以民生需求与人的城市化为导向进行功能规划，将人文、智慧、绿色的理念贯穿于城市规划之中，形成发展要素在更大的区域空间整合联动的主城与副城、大中小城市职能互补、协调发展的模式，以打造出全新的城市功能体系与空间格局。规划突出民众最迫切需要的最基本的保障性住房与交通基础设施建设，并重点对主城区城中村现象进行改造提升，改善居住环境。这种民生本位的功能规划，既能增强规划的科学性，根治城市顽疾，方便民众生活，又能克服脱离实际盲目扩张带来的“空城”现象，有效抑制少数领导者求大求洋的行为。

公共服务归依民生需求。教育、医疗、交通、住房与环境等公共服务与公共设施是民众生活中最基本的需求，其供给与均等化的状况是城市化程度的重要标志。南京区域城市化建设突出公共服务的供给与公共服务的均等化。规划以城区现代化、郊区城市化、区域一体化为导向，以优质的公共服务与公共产品在更大的区域空间整合联动为目标，有序推进基本公共服务均等化。规划明确了到2020年的区域城市化发展总体目标，包括总体发展水平、基本公共服务、基础设施、资源环境四大类28项指标。强调从整体上科学合理地处理好主城与副城、城与镇、城与人、城与业的关系，实现基本的公共服务设施和绿地等非基本的公共产品与城市空间、人口、产业、管理等要素之间均衡协调发展。

社会保障彰显民生权利。从户籍制度改革、教育与医疗均等化等公民权利角度进行城市化建设，是化解城乡二元结构，实现城乡一体化最重要的战略举措。要科学有序推进外来常住人口、农业转移人口市民化，必须从制度与政策层面不断扩大与保护常住人口的市民权利。南京在区域城市化建设中，不断优化常住人口市民权利的制度体系，加快实现全域户籍通迁，因地制宜地进行非户籍常住人口落户，牢牢把握以人为核心的城市化正确方向，同时又强调要科学调控落户规模和节奏，正确引导创新创业人才在南京落户的预期和选择，科学有序地推进常住人口市民化。规划确定到2020年，南京将解决好“三个200万人”的问题，实现约200万常住人口市民化、引导约200万人进入新城新市镇、实施约200万人的棚户区城中村危旧房改造和宅基地置换。同时，建立城乡一体的社会保障体制，切实落实好迁移人口和转移人口的市民化待遇。

创新驱动联动民生发展。创新驱动是城市发展的灵魂，城市制度体系、功能规划、空间格局、公共治理与发展模式等都要依赖创新来推动。创新驱动的终极目标是不断满足民众的需要，实现人的全面发展和人的城市化。联动民生发展的创新驱动，既能激发民众的创新动力，推动城市不断创新，又能将创新成果和发展红利普惠于民，更能有效抑制为创新而创新造成的资源浪费、创新成果难以转化等现象。南京在推进区域城市化创新驱动时，将民生发展与人的追求作为主轴，以民生的发展与人的追求去驱动创新：以人的更高生活品质追求去引领功能规划，优化功能结构，驱动内涵发展；以人的更高就业追求去开拓创新新兴产业，优化产业结构，促进就业与创业有机结合；以人的更高创新追求去优化城市空间格局，开拓以城市群为主体形态等新型的发展模式，走可持续发展之路；以人的更高精神追求去不断挖掘城市文化底蕴和城市灵魂，实施资源集约战略，建设绿色、低碳、智慧的城市。

公共治理重视民生主体。服务型政府倡导服务与共治的理念，认为区域城市化应实现政府、社会与市场三元共治。但由于全能型政府观念的根深蒂固，在区域城市化进程中，不仅在城市功能规划中政府易于越位与扩张，而且在公共问题的治理上，政府过于强势，违背民众意愿、侵犯民众利益、忽视民众主体的现象极易发生。南京在推进区域城市化进程中，对公共问题的治理突出民生的主体地位，构建了“以网格化为基础，信息化为手段，社会化为目标”的区、街道、社区三级一体化的网格治理体系。鼓励和支持社会组织与广大民众参与公共治理，实现政府治理、居民自治和社会调节的良性互动，不断塑造民众的志愿精神与公平、民主、责任的价值观念，不断推进民众的生活方式城市化。民众充分参与治理不仅有利于实现民众自身城市化，根治脏、乱、差等城市顽疾，更能减少干群冲突，促进城市和谐发展，推进城市治理现代化。

目前，城市建设中大功能规划导致服务设施无法跟进激活的“死城”、只重物化形态建设而产业难以发展的“睡城”、人口难以汇集的“空城”等脱离发展实际、脱离民众生活、远离民意的现象仍时有发生。这不但违背城市建设的自身规律，而且背离了国家城镇化建设的战略思路，也伤害了民众利益。南京在区域城市化建设中进行了大胆探索，一方面努力让城市建设恢复到理性状态，另一方面主动以民众的需求作为激活城市发展的永恒动力。从现状看，南京区域城市化建设仍有许多具体的问题需要解决，在今后的工作中，应注意把握以下几点。

一是建立民生导向的绩效考核指标体系。区域城市化建设是一个艰巨复杂的长期过程，政府可能面临GDP高压绩效考核、各种利益主体的博弈、财政资金的不足等多重困境，极易偏离民生导向。建立切实可行的民生导向的绩效指标考核体系，建立重大项目民众参与决策机制与监督机制，能优化政府的决策行为，助推政府对民生导向的坚守。

二是坚持多元利益有机结合的原则。在城市化进程中，必然涉及到局部利益与整体利益、个人利益与集体利益、眼前利益与长远利益等利益关系。不能孤立地看待民生导向与民众利益，必须统筹兼顾、协调处理，既强调民众利益至上，又要坚持个人利益服从集体利益、局部利益服从整体利益、眼前利益服从长远利益的原则。当然，不能把开发商的利益放到民众利益之上，政府更不能与民争利。

三是坚持多元需求有机结合的原则。民生需求是多元的，不断发展的，既有物质福利、环境福利，又有文化福利与精神福利，不能将民众需求等同于物质需求。因此，大到区域功能规划，小到保障房与安置房建设、普通小区建设与物业管理，都应考虑到绿色、人文、智慧等要素，应将物质福利、环境福利、文化福利与精神福利有机结合，满足民众不断增长的多元需求。

四是民生导向应遵循城市化发展规律。英国学者范登的研究表明，城市发展呈现为倒“S”平滑曲线，在不同时期，城镇人口的比重不同，工业种类不同，发展速度不同，吸纳农村剩余劳动力的能力也不同。民众的需求必然受到特定条件的制约与影响。因此，要有效发挥民生导向作用，必须深刻认识城市发展规律与民众需求之间的关系，按照客观规律有意识地引领劳动力转移的速度与节奏，科学有序地实施农业转移人口市民化，最大限度地保护民众利益。

（该文是江苏基层组织建设研究基地的阶段成果。作者单位：中共江苏省委党校公共管理教研部；国家行政学院决策咨询部）