规则意识：法治思维的基石

工作之余，时常与友人玩两把近年来流行的纸牌游戏——掼蛋。有意思的是，各地的掼蛋规则并不完全一样，但是只要参与人事先讲好适用某种规则，就能正常地完成游戏。实质上，这就是日常生活中按规则办事原则的生动体现。升华为政治的语言，则转化为依法而治的法治原则。

党的十八大报告强调，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。而法治思维，首先就是规则思维，要求考虑问题、处理事务、解决矛盾、推进发展等各项工作都要以众所周知的规则为标准，在规则的框架范围内实现预定目的。这其中，规则意识是规则思维的前提，在规则思维中发挥着基础性作用，决定着思维行动的走向，为思维结果提供了方法论的保障。

这里需要说明一下的是规则的内涵。所谓规则，即是在最大程度上凝聚大众意志、为大众所接受并以一定约束力保障其得以贯彻实施的行为规范。一旦违反了规则，将承担相应的不利后果。最显著的特点是公开、透明，具有确定性、可预见性。人们只要按照规则行事，就可以获得能够预期的结果、达到预先设定的目标。也正是这一特点足以让我们所说的“规则”区别于被人们深恶痛绝的“潜规则”。在现代社会，规则的范畴主要体现为法律规范，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和政府规章等。同时，公开的政策文件、纪律规范、党政机关的“红头文件”等也是当今社会治理必不可少的规则内容。此外，对于一个有着悠久文明传统的中国社会来说，在长期的社会生活历史中约定俗成并为人们内心所确信的道德、习俗与惯例，同样是规则的重要内容。与前两种正式规则相比，后者时刻存在于人们的日常社会生活过程之中，反映了差序结构在“熟人社会”中发挥主导功能的交往原则。

基于上述认识，我们在分析如何树立和坚守规则意识时，应当着重理解把握这样几点。

一是认同规则。对待任何一项工作，如果自己内心对此就心存疑虑、犹豫不决，那么，这项工作显然不能得到全面适当的处理，并且总是会自觉不自觉地寻找这样那样的理由为自己不正确的行为开脱、辩解。因此，是否能够发自内心地认同规则，并把规则内化于心是确立规则意识的首要前提。因为规则是大众意志的反映，是全体参与人协商一致的结果，尽管可能不是每一个人都同意，也不可能是每一个人都能直接参与制定，但肯定是大多数人同意的产物。而一旦确定为规则，就不能以任何理由排斥规则，无论是主观还是客观都必须认同。当然，这就需要在制定规则的过程中应当最大限度吸纳公众参与，采取多种切实可行的方式、通过多种能够通达的途径听取公众真实的心声，万万不能以失真的信息制定出不符合民意的规则，最终导致对规则的背叛。进而，要注意防止以规则之名固化特权。比如，时下广受诟病的行业垄断、区分等级的医疗保障等等，实质上都是在现行“规则”的名义下以牺牲一部分人的利益来满足另一部分人的利益需要。更有整体利益部门化、部门利益法制化的不良倾向屡禁屡生，导致以普遍性的规则维护少数特权的现象。长此以往，这种规则的不公正带来的后果恐怕是对整个规则体系的颠覆。

二是尊重规则。在我们的传统思维习惯中，遇到问题、化解矛盾首先想到的是找人、托关系，很少有人想到在规则特别是法律规则的范围内寻找解决路径。联系到我们每个人日常生活中处理问题的方式，哪怕是一个专业法律工作者，也难逃这一思维窠臼。有句俗话“饿死不做贼、气死不告状”从一个侧面反映了大众的这一普遍心态。其表层原因是大家对规则缺乏足够的了解，更深层的则是整个社会文化氛围长期以来轻视规则、否定规则、破坏规则的后果。典型的如“中国式过马路”，即使有非人格化的规则权威，也要有“红袖标”在红灯亮起时拉起一根有形的绳索，依靠人的治理。而这恰恰是治理能力现代化要求必须摒弃的陋俗。我们都已认识到改革是一场革命，当前改革进入攻坚期和深水区，改革的困难和阻力愈发加大，因为很多改革涉及自身的利益。其实改革最困难的莫过于思维方式的变革，因为这是每一个改革者自身对自身的革命，需要付出极大的勇气、恒心、毅力和智慧，远胜一个瘾君子戒掉毒品。但这不得不完成，不能破茧成蝶，升华出美丽新生，只能胎死腹中，终归于沉寂消逝。为此，必须尊重规则，信仰规则，崇尚规则，遵循规则至上原则，把规则转化为日常的行为准则。当代美国法学家伯尔曼说得好：“法律必须被信奉，否则就不会运作。这不仅涉及理性和意志，而且涉及感情、直觉和信仰，涉及整个社会的信奉。”

三是遵守规则。规则一旦确定，就应当严格遵照执行。古语云：“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱。”意思是说，国家的强盛兴旺与否并无固定模式，严格遵守法令制度的，国家就强盛，否则国家就衰弱。推而广之，一个国家、一个社会、一个集体莫不如是。甚至一个人，严格遵守规则、按照规距办事，就能获得他人的认可，得到社会的承认，否则就失信于人。遗憾的是，现实总是让人啼笑皆非，多少在台上高论遵纪守法之士，转眼沦为人民的罪人。在他们的忏悔材料中经常可见这样的表白：总以为党纪国法是约束别人的，自己可以凌驾于法律之上。直到撞到了南墙方才意识到依法守纪的意义，可惜悔之晚矣！还有一种情况，借创新的名义违背规则。这听起来似乎冠冕堂皇，实质是对规则的背叛。故而，习近平总书记强调：“凡属重大改革都要于法有据。”

四是信赖规则。信赖保护原则是现代法理学中的一项重要原则，它起源于民法，拓展到行政法，并已成为宪法的一项基本原则。在依法而治的行政管理领域，其基本涵义是指行政相对人基于法律规定而获得的合法利益期待应当受到保护；非经法定机关履行法定程序不得剥夺行政相对人的预期利益；确因公共利益的需要而不得不取消行政相对人的既得权益的，应当给予相应的补偿。当前，我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，市场配置资源、政府有效治理、公众广泛参与是中国特色社会主义市场经济体制的内在要求，三者相互关联、相互协调，共同推进经济社会发展。行政治理领域涉及公众经济社会生活的方方面面，在中国特色社会主义法律体系已初步形成的时代背景下，公众生活的几乎每一个角落至少在形式上都能有法可依、有章可循、有规则可以遵守，公众的合法权益似乎都能得到保障。可惜现实不尽如人意，频频发生的强拆事件最能说明问题。在少数管理者甚至个别领导干部思想观念中，公众的利益是自己手中的权力施舍的，封建家长式作风沉渣泛起，致使党群干群关系时遭侵蚀。与这一问题相关的另一表现是对违反规则的不恰当处理。我们常说的选择性执法、趋利执法、运动式执法等即是明证。

五是实践规则。法律的生命在于实践。纸面上的规则如果不能在实际生活中运用，那就只是一纸空文，规则所具备的指引、规范、评判、教育、强制等功能就无以实现，规则所追求的自由、平等、秩序、利益、安定、和谐等价值就无以弘扬。行政管理实践中，往往存在这样的倾向，满足于发一个文，出一个规定，至于其中的内容能否贯彻执行，实施的效果如何，都不在关心之列。殊不知，这恰恰是对规则的破坏，严重践踏了规则的权威。实践出真知，实践也是检验真理的唯一标准。为此需要我们学习规则、认识规则、掌握规则，在运用、实践规则的过程中维护权益、获得自由、满足需要、推动发展。当然，我们也知道，相对于迅猛发展的社会变革进程，规则的制定总是显得慢半拍。但这不能成为少数决策者违背规则的理由，不能充当个别领导干部随意而为的借口。“只要结果，不问过程”的观念已为现代法治原则所抛弃，按照规则所确定的程序、遵循法定的步骤完成规则的修改进而在实践中实现规则的价值，这本身就是规则意识的应有之义。尽管不符合经济社会发展规律、不适应新形势新任务新要求的规则应当修改，但在没有新的规则之前，必须遵守既定的规则，否则，游戏就无法进行。至于怎样修改规则，那又另当别论了。