领导干部是法治思维的主体

法治思维的提出，是顺应法治时代发展的需要。在此以前，我们更多地熟悉法治观念、法律素质等概念。法治观念是静态的，指人们对法律的性质、地位、作用等问题的认识和看法；法律素质指人们认识和运用法律的综合能力，是综合性的概念。与法治观念、法律素质相比，法治思维强调将法治观念运用于实践的动态运行过程。所谓法治思维，就是按照法治的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，它是将法律规定、法律知识、法治理念付诸实施的认识过程。领会法治思维的内涵需要着重把握两个方面。

一方面，运用法治思维提升领导干部工作水平是全社会的期待。党的十八大提出法治思维，明确针对各级领导干部而言。这是因为，思维方式具有社会历史性和时代性，不同的社会发展时期因时代特征、社会发展主题与状况、社会实践活动内容与方式的不同而具有与之相应的思维方式。法治思维是针对中国社会现阶段发展的特点提出的，带有强烈的时代特点和问题意识。中国特色社会主义法律体系基本形成，有法可依的问题基本解决，今后推进依法治国的重点是如何依法执政、依法行政的问题。各级党政领导干部是执掌国家权力和治国理政的主体，在国家政治、经济、社会生活中扮演着重要角色。他们的法治思维水平、运用法治方式解决问题的能力如何，直接决定着法治中国建设的成败。特别是伴随着经济体制的加速转型，社会矛盾、社会冲突增多，对于这些矛盾的解决，不少领导干部固守传统人治思维、权力思维，常常以言代法、以权压法，企图通过政治高压手段“治乱”和“维稳”，不仅侵害了老百姓正当权益，而且加剧了社会矛盾的激化。因而，在改革攻坚期、发展机遇期、社会风险期叠加的今天，运用法治思维提升领导干部工作水平成为全社会的期待。

另一方面，对领导干部来说，法治思维的内涵更多意味着“控权”。依法治国提出以来，不少领导和地方提出“依法治省”、“依法治市”，但最后却落脚到“依法治民”。殊不知，这种理解是相当错误的。法治不仅意味着民众应该遵守规则，更为关键的是政府按照宪法和法律的规定行使权力。现代法治的精髓在于控制政府的权力，把权力的行使纳入法律的程序之内，以防止其对公民权利和自由的侵犯。从这个意义上讲，依法治国首先是依法治权、依法治官。依法治权是依法治官的前提，依法治官则是依法治权的要求。现代法治对于政府权力和公民权利的界定是非常清晰的：对于公民而言，法无禁止即自由；对于政府而言，法无授权即禁止。所以，法治思维对领导干部更多意味着“控权”。法治思维要求各级领导干部在行使公权力时，必须摒弃以往“拍脑袋决定、拍胸脯保证、拍屁股走人”的不当方式，时刻牢记职权法定，严格遵循法律规则和法定程序，切实保护公民权利，自觉接受监督。

近年来，不少地方针对领导干部法律素质进行了调查。笔者分析了相关调查报告发现，虽然依法治国提出已有不短的时间，但领导干部的法律素质普遍不高，其症结在于：一是法治观念上的模糊与淡薄，信法与不信法并存，表面上的信法与骨子里的不信法同在；二是法治实践中的犹疑与尴尬，即使有了法治观念和法律思维，但因受权力、人情等各种因素左右，也难以坚定地推行。实践证明，培育法治思维，仅靠宣传号召是不够的，更重要的是建立完善相应的机制。

一是领导干部法治培训机制。中央党校有一项调查显示，领导干部目前迫切需要增强的知识依次为：“市场经济知识”，占78.2%；“法律法规知识”，占69.2%；“领导科学”，占61.5%；“业务知识和技能”，占59%。可见，领导干部对法律知识的学习是有迫切需求的。领导干部法律知识学习的途径有自学、单位培训、党校行政学院学习等几种方式。调查中，大多数人都认为参加单位法律培训和党校学习的效果更为明显。各级党校、行政学院和干部学院作为培训、轮训党政领导干部的主渠道、主阵地，在组织领导干部法治培训上具有便利的条件和独特的优势。但现有党校教学体系中，侧重于马克思主义基础理论教学和党性修养，普遍存在法治课程设置偏少的情况。显然，党校、行政学院和其他干部学院仅设置几个法学必修专题远远不能满足需求，应加大法律类课程的比重，坚持围绕领导干部法治思维开展长期、连贯和常态化培训。

二是权力制约和决策问责机制。在现实生活中，权大于法、以权压法和权钱交易等不良现象仍不同程度地存在，违法行为得不到追究；在执法过程中，法律的地位往往让位于政策、上级指示、地方利益以及各种人情因素，表现出较大随意性。说到底，就是跳不出“权大于法”的怪圈。一项调查显示：公共权力不受法律限制和制约是当前我国法治建设中的最大阻碍。政府官员对中国实现法治缺乏信心的原因，被排在首位的是执政党和法律的关系还未理顺(54.3%)，排在第二位的是权大于法的现象仍很普遍(52.9%)。“法律大，大不过领导一句话”，“靠法律不如靠关系”，表达了众多领导干部面对现实的无奈。解决“权大于法”的问题，一是建立权力制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。二是强化决策问责和纠错机制。2009年，中办、国办出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。但在一些地方，问责制并没有真正落实到位。为此，要按照“有权必有责、用权必担责”的原则，尽快建立健全质询、问责、经济责任审计等制度，完善公共权力的可问责性建构，倒逼领导干部在工作中自觉运用法治思维处理问题。

三是领导干部考核评价机制。对领导干部来说，组织部门选人用人标准向来是“指挥棒”、“风向标”。然而，现行政绩考核体系多重视经济、社会等方面，缺少法治考核标准的指引。2013年2月23日，习近平总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习时指出：“各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”建立干部法治绩效考核评价机制，一是尽快完善各级公务员任职法律素质要求的建章立制工作，明确规定各级公务员任职应掌握哪些法律知识、如何考核；二是在干部提拔上，要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部，这样不仅对干部队伍有积极的引导和激励作用，而且对整个社会有榜样和示范效应。除了正面典型的引导作用外，反面典型的警示、惩戒作用也是不可缺少的。只有这样，才能促使法治思维成为领导干部主动、自觉的思维方式，促进领导干部法治思维能力的提升。

（作者单位：中共中央党校研究生院）