双梯制：打破基层干部晋升“天花板”

12月2日，中央深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，一时间基层公务员职务与职级“双梯制”成为媒体热点。“不升职务也能提薪”、“基层退休或享相当处级待遇”、“在职务之外开辟职级晋升通道，拆除‘天花板’”等政策解读打破了基层的沉寂。事实上，根据2006年施行的《国家公务员法》，公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。由此，该法已在职务晋升之外为公务员设定了一条级别晋升的职业发展渠道。只是相关制度落实“只听楼梯响，不见人下来”。党的十八届三中全会《决定》进一步提出，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。此《意见》预示着公务员制度职务与职级并行改革从基层做起，在县以下机关开始推行，以激发基层活力。

双梯制为何从基层改起？

一是基层职务晋升台阶少、激励小。我国公务员队伍700多万，其中90%是科级以下干部，60%在县乡一级。这60%的公务员，一生当中的职业生涯按现在的设计，晋升台阶基本上就是2-3个。形象地说，一个大学生毕业之后实习期结束转正就是科员，经过多年奋斗，下一个职务层次就是副主任科员，如果是在县里工作，能当上一个某局副局长就到头了。对绝大多数公务员来说，在县乡，一生当中，晋升台阶就这两个，即使工作几十年到退休，一“科”难求。

二是基层职务上不去，待遇就上不去。基层压职压级现象非常严重，职务上不去，大多数基层公务员待遇提高幅度始终不大。在现行制度下，公务员的发展、待遇福利等无一不与职务，特别是领导职务挂钩，片面追求职务晋升的结果就是人人都想当官，直接导致职务激励功能的扭曲。

三是一心向上看，不愿向下走。由于待遇差，工作条件艰苦，上升空间有限，年轻人大多不愿在基层工作。政治上没有奔头，经济上没有盼头，基层没有吸引力。各个部门的工作，只要行政命令一下，最后都要压到乡镇（街道），各种指标、考核、检查接连压过来，乡镇（街道）干部疲于应付。计划生育、安全生产、廉政建设、信访维稳、农民减负、环境保护等，项项“一票否决”。可见，胡萝卜加大棒，基层公务员基本上都是“大棒”高压下生存。

因而，调动基层公务员的积极性，激发基层活力，迫在眉睫。在此背景下，职务与职级并行制度扛起重任。

看先行者怎样探索？

作为公务员制度改革的前沿阵地，深圳是职务与职级并行的积极探索者，在激发基层公务员活力方面初见成效。

深圳的改革试点始于深圳公安系统。深圳公安占深圳公务员50％，4万深圳公务员中，大约2万是公安人员。改革前，公安90％压在科级，基层民警的职务和职级与其他部门相比出现巨大差距。2006年8月，针对当时公安人事管理中基层民警晋升通道受阻、工资待遇偏低、压职压级严重、基层民警士气低落等问题，深圳出台《深圳市公安系统职位分类方案（试行）》、《深圳市公安系统公务员专业化试点改革警察职务与级别确定办法》等6个配套文件，将警察划分为警察、警员、警务技术三个职组，试行了分类管理。改革后，基层警员解决了职级和待遇问题。

2010年，深圳又将行政机关公务员划分为综合管理、行政执法、专业技术三大类。将执法、稽查综合类公务员之外的非领导职务公务员成建制划在执法类，统一套转为行政执法类公务员。行政执法类公务员职务统称为执法员，分为7个职级。一二级执法员实行任职条件和职数管理，对三级以下不设职数限制，大大调动了基层执法员的工作积极性。改革后，绝大部分人都能在退休前达到二级，有约30％至60％的人有机会晋升为一级执法员，几乎一辈子都有台阶可上。

解决了有台阶可上的问题，深圳实行与职级挂钩的薪级工资制度，每一职级对应若干薪级。深圳行政执法类总共有68个薪级，同一职级薪级的变化是根据个人年功积累和现实表现情况及年度考核，每年年度考核称职以上等次可以在薪级范围内晋升一个薪级。以前街道办事处的执法人员中，一个大队长、三个副队长、五个中队长分别是副处级、正科级、副科级，其他的都是科员。改革前，大家都抢这九顶“官帽子”以提高待遇和社会地位。如果轮不上一官半职，待遇一直不变。改革后，基层执法人员形象地说“不当官，待遇也能改善”。试行薪级工资后，行政执法类公务员每年都有机会晋升薪级，每几年有机会晋升职级，一辈子有奔头。

综观深圳解决基层公务员活力的经验，一方面是横向上拉宽通道，公务员分类管理，分为综合管理类、行政执法类和专业技术类，公务员分途发展，“条条大路通罗马”；另一方面纵向上拉长职级，又通过薪级工资让公务员专注一条通道一辈子有“楼梯”爬。横向拉宽，纵向拉长，且与待遇密切结合，是深圳撬动基层的秘诀。

无独有偶，国税系统解决基层公务员活力也有可圈可点的经验。湖北枝江市国税局同样是进行分类管理，将公务员分行政执法、专业技术和行政管理三类并设置能级，每类从高到低设置七级，对公务员进行能力素质考试、工作业绩考核和资历评价，并量化打分，达到分数线的人员进入相应能级。除了职务晋升，能级晋升激活了基层公务员的活力。

安徽、山东、江苏、河北、辽宁等省已经陆续开始尝试推行公务员职务与职级并行制度，各地探索不一，但激发基层公务员的活力成为重要目标之一。

新政策如何更好落地？

县以下机关建立职务与职级并行制度，更加科学设计基层公务员职业发展阶梯，有利于激励基层公务员踏实扎根基层。依据级别、任职年限和工作绩效等条件晋升职级的制度，实行职级与待遇挂钩，有利于充分发挥职级在确定公务员工资、福利等方面的作用。更好地使职务与职级并行制度在基层落地，要在以下几方面努力。

第一，全面实施公务员职位分类管理是基础。《公务员法》2006年正式实施，最大的亮点是明确规定：“实行公务员职位分类管理”。然而，《公务员法》实施8年，公务员分类管理仍未有动静。时至今日，制度的设计与运行出现了严重的脱节。现行的公务员制度，无论对哪一类公务员都实行同一套管理制度，不利于调动公务员的积极性。实施公务员职位分类管理，不同类别的公务员有不同的职务序列，可以避免“千军万马”过综合管理类领导职务（科、处、局）的“独木桥”。职级是将工作内容、难易程度、责任大小、所需资格相似的职位划分同一职级，实行同样的管理使用与报酬。职务与职级并行制度，通过“谋官”改善待遇的动机将变弱，在行政执法和专业技术岗位“做事”提高职级的动力将变强。在县以下机关实行职务与职级并行制度，从基层行政执法类岗位改起，将有效激励基层一线执法公务员。

第二，科学考核是关键。“干好干坏一个样”的隐性不公，会与实施基层公务员职务与职级并行的初衷相悖。在深圳的调研中，基层执法类公务员职级晋升“齐步走”的问题渐显，由于三级执法员以下不设职数限制，职数放开后，任职时间到点就提级，考核不基于职位说明书，粗放且流于形式。晋升激励变成“大锅饭”，竞争性晋升变普惠性晋升，激励作用消减。健全基于职位的考核，确保只有那些经过考核评价真正称职的公务员，才能晋升并享受相应待遇，公平、公正考核才能体现职级晋升的激励。

第三，工资改革配套是保障。现在公务员基本工资比重大约是30%，而各种津贴、补贴比重则超过60%，形象地说是“脸小五官大”，很不正常。发挥职级在工资中的作用，职级与待遇挂钩并兑现是改革成败的关键。科学进行工资测算，地方财政是否负担得起将是一个考验。基层财力有限，出台职务与职级并行制度只是激活基层公务员的第一步，存量改革效果有限，增量改革才能促进制度落地。多年来，县以下机关公务员压职压级严重，待遇未有明显改善，权益未充分保障。改革后，基层公务员在职务晋升受限制的情况下也能通过晋升级别提高待遇，需要财力保障。

（作者系国家行政学院公共管理教研部副教授）