不可盲目“看高”国家级新区的作用

自1992年上海浦东新区成立以来，国家级新区的阵营不断扩大。特别是最近五年来，报批数量大大上升，很多地区“国家级新区依赖症”愈演愈烈。我们当然不能低估国家级新区的经济带动功能，但也绝不可盲目“看高”这些国家级新区的作用。

国家级新区的“政策红利”太过诱人。纵览已经获得国家层面批复的城市新区，大都旨在为区域经济增长获取更多发展政策。这其中最核心的，其实还是土地问题。通过设立新区，城市可获得更多产业发展所需的土地，再通过土地指标的重新设计，形成以土地为基础的“倍数效应”的经济回收，并形成“化学反应”一般的产业增长。这种国家级新区发展模式，不仅可通过土地用途转换获取大量土地财政收入，还可释放出更多招商引资的资源，通过一系列城市建设的投入开发，获取“城建经济”的高速增长。按照每平方公里基础设施投资强度5000万元计算，可带动GDP增长和产业发展，从而释放出巨大的红利。

所以，一旦一个城市获得了国家级新区的规划批复，即可以形成10年以上的发展周期。另外，按照目前国家级新区的政策设计，其可以享受更高的行政管理权限。这也相当于在一个城市“创造”了一个更高的权力系统，可以“创造”大量的高级别行政官员，这也是一种非常有政治吸引力的政策红利。因此可以说，争取到国家级新区规划认可，从政治上而言是功德无量的政绩，从经济上是城市竞争力持续增长的“新引擎”。对地方政治、经济、社会发展而言，其重大作用显而易见。

但是，国家级新区的设立同样带来了巨大的发展隐忧。一方面，这可能造成新的区域发展不均衡。从目前全国层面来看，国家批复的国家级新区，大多属于城市新区，并更多地聚焦在直辖市、省会城市、副省级城市，这从另一个层面造成绝大部分的地级市、县级市被直接忽略。鉴于我国中西部省会城市的经济首位度过高问题，无疑是加码了省会城市的发展能力，最终形成更加极化发展的城市格局。这种现象不改变的话，国家级新区的建设发展必将形成新一轮的特大城市或大城市对外围中小城市的“掏空”。从长远计，并不利于区域内部的均衡化发展，并且最终影响到国家新型城镇化战略的发展质量与效果。

另一方面，这可能造成国家级新区的资源浪费。目前很多国家级新区的规划面积达数百上千平方公里，无论是何种形态的规划，都将带来大量的土地用于开发与建设。新区开发的强度、开发的时序、开发的定位，是否能够真正符合未来城市发展的需求，是否违背了国家一直提倡的“集约化”发展理念？比如很多地方住宅本身供应就已经过量，再在国家级新区的空间上不断放大供应量，是否带来住房闲置的危险？原来的产业园区已出现低效、低经济容积率的问题，那么新区新开辟的产业园区是否形成供应过度的隐忧？大量今天已经暴露出来的资源浪费问题，很有可能随着各地国家级新区的开发与发展，带来真实需求不足的“虚假繁荣”。

国家级新区是一把双刃剑，万不可“片面唱多”，应该本着科学态度来审慎理解。

（本文系国家社科基金青年项目“我国新型城镇化的空间落点及其形态研究（13CSH089）”研究成果）