沿海地区国企改革的启示

近来，江苏周边省份国企改革方案密集出台，国企改革迅速向监管层面、产权层面以及经营层面等纵深推进。如上海以国资改革带动国企改革，明确国企改革政策边界，提出除了国家政策明确必须保持国有独资外，其余企业实现股权多元化。广东突出发展混合所有制经济主题，紧扣建立现代企业制度目标，推动国有企业进一步深化改革，进而增加国有经济的活力、控制力和影响力。山东推进产权多元化改革，实施同股同权，股东依法按出资比例行权履职，董事、监事、高管对公司和股东负责。天津分类分层推进股份制改革，压缩产权链条，通过股权划转、合并、转让等方式，清理整合三级以下企业，集团的法人管理层级基本控制在三级以内。这些改革举措，为江苏推动新一轮国企改革提供了重要参考，同时也带来了如下启示：

坚持国企混合所有制改革的双向性，优化国企布局。既提倡国企或国有资本主动参股或投资民企，也允许包括私人资本在内的更多民间资本与国有资本共同发展。在此过程中，需要加强对交易双方的产权保护，在严防国有资产流失的同时，也需要防范民营资产被侵吞。国企发展混合所有制并非最终目的，而是通过优化国有企业结构，进而优化国有资产的产业布局、区域布局和市场布局。

国企改革关键是国有资本具有流动性，实现国有资产资本化。所谓资本化，是指国家拥有的国有资产要由实物形态的国有企业，转变成可以用财务语言清晰界定、计量，并具有良好流动性、可进入市场运作的具有公共性的资本。其转变有三种途径，即改革授权经济体制，对行业性的大集团公司赋予国有资本的经营权限；建立若干国有资本经营公司；有条件的国有企业改成国有资产投资管理公司。

国有出资人主要通过市场化方式履行职责。国企改革应主要运用市场手段，权衡交易成本和协同效应，由参与方作为市场主体自主决定。国有出资人代表通过资本来引导市场，优化资源配置，实现国家的战略意图和意志，提升国有资产的活力、控制力和影响力，最主要的是通过市场化方式履行职权，使国有企业在市场经营中有活力、有竞争力。

实施分类改革与分类监管，建立差异化的国企分类治理体制。一旦明确功能定位，国有企业可以因企制宜，选择恰当的股权结构安排，推行差异化的分类考核办法，执行不同的企业领导人员选任、高管薪酬制度和国有资本收益上缴制度。对于界定为一般商业性企业的国有企业，改革目标是完全剥离行政垄断业务，通过市场化手段增强企业活力和提高企业效率。对于界定为公共政策性企业的国有企业，改革目标是退出盈利性市场业务领域，专注公共政策目标的实现。

借鉴沿海地区国企改革的经验，在新一轮国企改革中，江苏应着力推进公司治理结构现代化，以提高国有资本运营效率和国有企业活力。

以推进公司治理结构现代化为着力点，在法治轨道上推进混合所有制经济发展。真正按照公司法的规范，建立现代企业制度，完善法人治理结构，靠制度来公开透明地管好人、管好事、管好资。

完善国资监管体制的制度设计，淡化国资监管的行政色彩。当前国有企业构建现代企业制度的根本制约在于缺乏现代国资监管制度的匹配。为此，需要进一步深化国资监管体制改革，从资产统一管理、企业分类监管、优化监管方式、完善经营预算制度等方面加强制度设计，确保国资监管需要的专业部门能适时设立、专业人才能按需引进、专业流程能顺利导入、专业能力能快速提高，切实避免国资监管部门的官僚化、监管行为的行政化、监管能力的非专业化。

增强国企改革容错机制的有效性，防止其功能异化。为增强国企改革容错机制的有效性，一要建立国有企业改革的决策监督机制，扩大国企决策的监督范围，尽量避免国有企业改革的决策失误；二要建立国有企业改革实施的动态评估机制，随着改革措施的推行，评估也应该动态跟进，并公开透明；三要建立国有企业改革及时有效的纠错机制，一旦动态评估发现问题，立即启动纠错机制，避免进一步损失。

加快配套改革，强化各项改革之间的有机衔接。重点工作包括：提高国企透明度，发挥消费者和社会公众的监督作用，以弥补垄断国企出资人不到位、外部市场约束软化的不足；严格区分国有资本经营预算与公共预算，硬化国有资本经营预算对国有出资企业的约束；行政权力淡出要素分配领域，让不同市场主体面对同样的要素成本，建立公平竞争的市场环境，提高国企适应市场竞争环境的能力。

守住国有资产不流失的底线，加大国有经济开放力度。重点做好两方面的开放：一是股权开放，即省属国有资本即使在自身重点发展领域也不排斥与非国有资本的合作；二是治理开放，即建设以外部董事占多数的董事会，国有企业参照上市公司信息披露方式及披露制度进行例行或专项信息公开，在加强责任约束的同时积极推动包括股权激励在内的激励机制建设。

完善国有企业经营投资责任追究制度。建立分层、分级考核机制，首先强化对董事会的战略管理及重大事项决策的考核，再由董事会向经营层分解短期经营目标，将董事会的长期战略绩效考核与经营层短期经营业绩考核相结合，实现长短结合、分级考核、逐级约束。依法制定重大经营决策管理程序，明确投资项目决策者和实施者应承担的责任，建立重大经营决策的专家论证制度，同时建立投资预警制度，防止决策失误造成重大损失。对从事股票、债券、期货、外汇、对外担保等高风险业务从严控制，加强财务预算管理。因重大决策失误而造成损失的，应向董事会追究责任。

（作者单位：江苏省社会科学院经济所）